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21. September 2007 |

Keine Entlassung aus der Entsorgungsverantwortung durch Besitzaufgabe

Das Bundesverwaltungsgericht hat mit seiner Entscheidung vom 28.06.2007 eine Grundsatzfrage des deutschen Abfallrechts geklärt, die seit vielen Jahren in der Rechtsprechung streitig ist. Das Gericht stellt in seiner Revisionsentscheidung
- entgegen der beiden vorinstanzlichen Entscheidungen - fest, dass auch der bloße Abfallbesitzer nach Aufgabe der Besitzerstellung weiterhin zur ordnungsgemäßen Entsorgung der Abfälle nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) verpflichtet ist.
Entsorgungspflicht des Abfallbesitzers: Urteil des BVerwG vom 28.06.2007 (7 C 5.07)

Von Köhler & Klett Rechtsanwälte

21.09.2007 – Das Bundesverwaltungsgericht hat mit seiner Entscheidung vom 28.06.2007 eine Grundsatzfrage des deutschen Abfallrechts geklärt, die seit vielen Jahren in der Rechtsprechung streitig ist. Das Gericht stellt in seiner Revisionsentscheidung
– entgegen der beiden vorinstanzlichen Entscheidungen – fest, dass auch der bloße Abfallbesitzer nach Aufgabe der Besitzerstellung weiterhin zur ordnungsgemäßen Entsorgung der Abfälle nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) verpflichtet ist.

Problemstellung

In der Kreislaufwirtschaft werden Abfälle vor ihrer endgültigen Entsorgung mehrfach den Besitzer wechseln. Es kommt zu sogenannten Entsorgungsketten. Bricht jedoch das letzte Glied in der Kette
– etwa aufgrund von Insolvenz – weg und kommt es dementsprechend nicht zu einer ordnungsgemäßen Entsorgung, greifen die Ordnungsbehörden auf ein vorheriges Glied als Störer zurück, um dieses zur Entsorgung zu verpflichten. Adressat einer entsprechenden Ordnungsverfügung nach § 21 KrW / AbfG können die Träger der abfallrechtlichen Grundpflichten der Kreislaufwirtschaft sowie der Abfallbeseitigung sein. Dies sind zum Einen der Abfallerzeuger nach § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG und zum Anderen der Abfallbesitzer nach § 3 Abs. 6 KrW-/AbfG.

Vor diesem Hintergrund stellt sich für den Verpflichteten die Frage, wann seine Pflichtenstellung und damit die Möglichkeit einer Inanspruchnahme endet. Grundsätzlich gilt dabei, dass die Grundpflichten des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes erst dann enden, wenn der Entsorgungsvorgang ohne schädliche Umweltauswirkungen beendet ist.

Der Pflichtige kann zur Erfüllung seiner Entsorgungspflichten Dritte nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG beauftragen. Die Beauftragung des Dritten dient jedoch der Erfüllung einer eigenen Entsorgungspflicht. So stellt § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW / AbfG klar, dass die Verantwortlichkeit für die Erfüllung der Pflicht unberührt bleibt. Vor diesem Hintergrund ist unstreitig, dass sich der Abfallerzeuger seiner Entsorgungspflichten durch das Einschalten Dritter nicht entledigen kann. Demgegenüber war innerhalb der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung streitig, ob der Abfallbesitzer mit Aufgabe des Besitzes
– also der tatsächlichen Sachherrschaft über den Abfall – seine abfallrechtliche Pflichtenstellung verliert oder ob auch in diesem Fall § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG zu einer Verlängerung der Pflicht führt.

Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28.06.2007

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 28.06.2007 nunmehr klargestellt, dass eine Aufgabe des Abfallbesitzes durch denjenigen, der im Rahmen einer Drittbeauftragung nach § 16 KrW-/AbfG tätig ist, nicht dazu führt, dass eine Entsorgungspflicht entfällt.

Der Entscheidung lag im Wesentlichen der folgende Sachverhalt zugrunde: Die Klägerin hatte sich gegenüber dem Abfallerzeuger vertraglich dazu verpflichtet, Baumischabfälle zu entsorgen. Diese Abfälle wurden hierzu in eine genehmigte Anlage eines zertifizierten Entsorgers verbracht, der jedoch im Anschluss in Insolvenz ging. Die Beklagte gab daraufhin der Klägerin auf, einen Teil der noch in der Anlage gelagerten Abfälle ordnungsgemäß zu entsorgen. Gegen diese Verfügung setzte sich die Klägerin in den ersten beiden Instanzen erfolgreich durch, da mit der auftragsgemäßen Besitzübergabe die Entsorgungspflicht der Klägerin erloschen sei. Dem folgt das Bundesverwaltungsgericht nicht und sieht die Klägerin weiterhin in der Pflicht: Beauftrage der Abfallbesitzer einen Dritten mit der Erfüllung seiner Entsorgungspflichten und übertrage daraufhin ihm aufgrund des Auftrags den Abfallbesitz „bleibt die Verantwortlichkeit des bisherigen Abfallbesitzers für die Erfüllung seiner Entsorgungspflicht gemäß § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG bestehen“. Mit dem Verursacherprinzip – so das Gericht – sei es nämlich nicht vereinbar, wenn ein zur Entsorgung Verpflichteter sich dieser Pflicht einfach durch die Übertragung des Abfallbesitzes an einen Dritten entledigen könne. Dies gelte für Abfallerzeuger und Abfallbesitzer in gleichem Maße. Die Entsorgungspflicht sei eine erfolgsgerichtete Leistungspflicht. Sie könne nur in den gesetzlich geregelten Fällen (vgl. insbesondere § 16 Abs. 2 KrW-/ AbfG) mit befreiender Wirkung auf einen Dritten übertragen werden.

Bewertung und Konsequenzen des Urteils

Bei einer wertenden Betrachtung des Sachverhaltes ist die Entscheidung problematisch: Das Abfallrecht ist – wie das Bundesverwaltungsgericht zu Recht ausführt – nämlich maßgeblich durch das Verursacherprinzip geprägt. Grund für eine Verantwortlichkeit des Abfallbesitzers ist – entsprechend den tradierten Grundsätzen der Zustandshaftung im allgemeinen Polizeirecht – die Inhaberschaft und die damit verbundene Einwirkungsmöglichkeit auf die Sache, die den Inhaber der tatsächlichen Gewalt in die Lage versetzt, Gefahrenabwehrmaßnahmen zu ergreifen. Mit dem ordnungsgemäßen Abschluss seiner Tätigkeit und dem Verlust seiner Einwirkungsmöglichkeit besteht aus der Sicht der Gefahrenabwehr jedoch keine Notwendigkeit zur weiteren möglichen Inanspruchnahme des bloßen Abfalltransporteurs. Denn weder hat der Transporteur eine Gefahr im Sinne eines Verursachungsbeitrages geschaffen, da er die Abfälle nicht selbst erzeugt hat, noch hat der Transporteur die Gefahr durch eine Behandlung fortbestehen lassen oder erhöht (keine Zweiterzeugung von Abfällen). Mit dem Verlust des Besitzes und damit der Einwirkungsmöglichkeit entfällt sodann die Gefahr der unsachgemäßen Behandlung der Abfälle als weitere Gefahrenquelle.
Auch ein „Leerlaufen“ der abfallrechtlichen Vorschriften ist entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu befürchten, da stets der Abfallerzeuger weiterhin als Adressat der Entsorgungspflicht in Anspruch genommen werden kann. Dies entspricht dem Verursacherprinzip.

In Zukunft muss nun der bloße Abfalltransporteur grundsätzlich damit rechnen, auch noch nach Aufgabe des Abfallbesitzes zur kostenintensiven Entsorgung herangezogen zu werden. Damit hat der Abfalltransporteur ein oftmals unkalkulierbares betriebswirtschaftliches Risiko zu tragen, nämlich das Risiko, dass ein nachfolgendes Glied in der Entsorgungskette in Insolvenz fällt. Dazu kommt noch, dass der behördlich rechtmäßig Herangezogene auch die Kosten der Maßnahmen grundsätzlich uneingeschränkt zu tragen hat und die überwiegende Rechtsprechung einen (zivilrechtlichen) Ausgleichsanspruch des Verpflichteten nach § 426 BGB analog im Falle einer Störermehrheit ablehnt, da eine Inanspruchnahme nicht wie bei der Gesamtschuld nach Belieben, sondern nach pflichtgemäßem Ermessen erfolgt. Auch ein Anspruch nach den Grundsätzen der Geschäftsführung ohne Auftrag wird grundsätzlich scheitern, da die Beseitigung der Störung regelmäßig ein eigenes Geschäft ist (vgl. BGHZ 98, 238 [239]; 110, 313 [318]).

Bei einer Inanspruchnahme

Wird der Abfallbesitzer im Rahmen bzw. im Nachgang zu einer Drittbeauftragung nach § 16 KrW-/AbfG nach Aufgabe des Besitzes behördlich zur Entsorgung verpflichtet, muss ein besonderes Augenmerk auf die Begründung der Auswahlentscheidung der Behörde gerichtet werden. Sind mehrere Personen zur ordnungsgemäßen Entsorgung verpflichtet, steht nämlich die Störerauswahl im Ermessen der Behörde, die sich bei ihrer Entscheidung nach dem Effektivitätsprinzip zu richten hat: Derjenige ist zu verpflichten, der die Störung am schnellsten und am sichersten beseitigen kann. Im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung hat die Behörde demnach darzulegen, welche Störer vorhanden sind – nämlich sämtliche Glieder aus der Entsorgungskette – und aus welchen Gründen die konkrete Auswahl aus der Störermehrheit erfolgte. Erkennt die Behörde etwa nicht, dass auch noch weitere Personen – etwa Transporteure – in die Auswahl einzubeziehen sind, ist von einem Ermessensfehler in der Entscheidung der Behörde auszugehen, und die Verfügung ist angreifbar. Zudem ist dem Abfalltransporteur zu empfehlen, sich entsprechend im Vertrag mit seinem Auftraggeber abzusichern.

Anmerkung

Die Entscheidung bedient sich abweichend von der abfallrechtlichen Systematik der aus dem Bodenschutz- und Altlastenrecht bekannten Figur des „früheren Besitzers“ und nimmt diesen dafür in Haftung, dass die Auswahl unter verschiedenen Abfallentsorgern fehlgeschlagen ist. Sie lässt außer Betracht, dass das Abfallrecht als Sonderpolizeirecht an die klassischen verantwortlichen Personen des Verhaltens- und des Zustandsstörers anknüpft. Indem die Verantwortlichkeit damit einer Person aufgebürdet wird, die weder durch ihr Verhalten den regelungsbedürftigen Zustand verursacht hat, noch auf die Änderung des Zustands aufgrund der Sachherrschaft darüber Einfluss nehmen kann, dehnt diese Entscheidung die Haftung zur Wahrung öffentlicher Interessen über die gesetzlich vorgesehenen Adressaten aus. Dies erscheint an der Entscheidung des obersten Verwaltungsgerichts zumindest rechtlich bedenklich.

© Köhler & Klett Rechtsanwälte, Köln/Berlin/Brüssel, www.koehler-klett.de

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