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29. August 2008 |

Keine Gefährdung des Bestandes dualer Systeme durch gewerbliche Sammlung

Keine Gefährdung des Bestandes dualer Systeme und entsprechender Vertragsverhältnisse der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mit den Betreibern dualer Systeme durch eine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG – insbesondere Gegenargumente zu dem Beschluss des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 08.07.2008 (1 Bs 91/01).
Gegenargumente zum Beschluss des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts

Von Köhler & Klett Rechtsanwälte

29.08.2008 – Keine Gefährdung des Bestandes dualer Systeme und entsprechender Vertragsverhältnisse der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mit den Betreibern dualer Systeme durch eine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG – insbesondere Gegenargumente zu dem Beschluss des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 08.07.2008 (1 Bs 91/01).

1. Keine Gefährdung von Vertragsverhältnissen

Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger kann sich nicht auf die Gefährdung des Bestands eines Auftragsverhältnis mit dem Betreiber eines dualen Systems berufen, um überwiegende öffentliche Interessen zur Ablehnung einer gewerblichen Sammlung geltend zu machen, weil im Rahmen der gewerblichen Sammlung auch Verpackungen aus Papier, Pappe und Karton anfallen.

Bereits bei Abschluss einer solchen Vereinbarung muss dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bekannt gewesen sein, dass gem. § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zwar von den Betreibern dualer Systeme die Übernahme oder Mitbenutzung von Sammeleinrichtungen verlangen können, jedoch die Tätigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger insoweit unter dem Vorbehalt der Regelung in § 13 KrW-/AbfG, insbesondere in § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG steht. Sollte es der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger versäumt haben, einen solchen Vorbehalt in einem solchen Vertrag zu formulieren, so kann dies dem gewerblichen Sammler im Rahmen der Interessenabwägung nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht entgegengehalten werden.

Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat nämlich stets dafür Sorge zu tragen, dass er in der Lage ist, durch entsprechende Umstrukturierungsmaßnahmen seine Tätigkeit darauf zu reduzieren, dass die vorhandenen Strukturen ausschließlich der Daseinsvorsorge entsprechen und nicht darüber hinaus gehen,

Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 22.04.2008 – 4 LB 7/06, S. 13.

Insbesondere hätte der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bei solchen Vereinbarungen bedenken müssen, dass der private Endverbraucher, um dessen Verpackungen aus Papier, Pappe und Karton es dem Antragsgegner offenbar geht, nicht rückgabepflichtig gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ist, sondern lediglich die nach dem Verpackungsrecht verpflichteten Hersteller und Vertreiber rücknahmepflichtig sind, a.a.O., S. 11.

Mit dem Wegfall der Rückgabepflicht entfällt jedoch auch die Überlassungspflicht. Demnach ist die private Haushaltung grundsätzlich frei, wem sie die anfallenden Verpackungsabfälle überlässt. Die private Haushaltung kann sich demnach auch entscheiden, die Verpackungsabfälle aus Papier, Pappe und Karton einer gewerblichen Altpapiersammlung zuzuführen. Dies ergibt sich unmittelbar daraus, dass insoweit keine Rückgabepflicht besteht. Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungs-gericht hat in dem bereits zitierten Urteil vom 22.04.2008 zutreffend dazu Folgendes näher ausgeführt (vgl. Entscheidungsgründe S. 11):

„Soweit die Beklagte meint, die Untersagung gewerblicher Sammlungen auf § 6 Abs. 3 VerpackV stützen zu können, ist dem entgegenzuhalten, dass die rechtliche Zulässigkeit der gewerblichen Altpapiersammlung ausschließlich nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG zu beurteilen ist. Durch diese Vorschrift werden gewerbliche Sammelsysteme außerhalb des Bereichs der Rückgabe- und Rücknahmepflichten aufgrund von Rechtsverordnungen von § 24 KrW-/AbfG ermöglicht (Baden-Württemberg, Beschl. v. 11.02.2008 – 10 S 2422/07 -). Im Übrigen besteht für Verpackungen ohnehin nur eine Rücknahme- aber keine Rückgabepflicht und damit auch keine Überlassungspflicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2007 – 7 C 42.07 -).“

Klarstellend ist in diesem Zusammenhang nochmals festzuhalten, dass die Tätigkeit des gewerblichen Sammlers ausschließlich auf § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG beruht und rechtlich in keinem ersichtlichen Zusammenhang steht mit einem eigenständigen Betrieb eines dualen Systems gem. § 6 Abs. 3 VerpackV, das gem. § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV einer förmlichen Feststellung durch die zuständige Landesbehörde bedarf.

2. Keine Gefährdung des dualen Systems durch gewerbliche Sammlung

Darüber hinaus verschlagen die Argumente nicht, die Betätigungen des gewerblichen Sammlers im Rahmen der gewerblichen Sammlung nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG seien geeignet, die flächendeckende Erfassung von Verkaufsverpackungen gem. § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV i.V.m. Anhang I Nr. 3 zu § 6 VerpackV im Gebiet des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers generell zu gefährden, weil die Erfüllung der verpackungsrechtlichen Verwertungsquoten gefährdet sei, wenn im Rahmen der gewerblichen Sammlung auch Verpackungen aus Papier, Pappe und Karton anfallen.

a)
Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht verkennt die Funktionsweise dualer Systeme im Sinne von § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat zunächst zu Kenntnis zu nehmen, dass es sich bei solchen Systemen um private Einrichtungen handelt. Es bedarf an dieser Stelle keiner weiteren Ausführungen, dass auf der Grundlage der Verpackungsverordnung im Rahmen der Verwirklichung der Produktver-antwortung die Einsammlung und Entsorgung von Verpackungen in die Hände der Verpflichteten Hersteller und Vertreiber bzw. in die Hände von privaten dualen Systemen nach § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV gelegt wurde. Bereits aus diesem Grund ist fraglich, ob die privaten Interessen an der Aufrechterhaltung dualer Systeme überhaupt abwägungsfähig sind bei der Beurteilung des öffentlichen Interesses im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Dies kann jedoch im Ergebnis dahingestellt bleiben, weil die vermeintliche Sorge um den Bestand des dualen Systems bereits aus tatsächlichen Gründen völlig unbegründet ist.

b)
Darüber hinaus gilt, dass es ein duales System auf dem Gebiet eines einzelnen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Regelfall insoweit nicht gibt, als die entsprechenden Systemfeststellungen, wie sie zu Gunsten der diversen Betreiber von dualen Systemen in den Ländern ergangen sind, jeweils auf das gesamte Bundesland bezogen sind und nicht auf das Hoheitsgebiet eines einzelnen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. einer einzelnen Stadt.

Einzuräumen ist lediglich, dass die verschiedenen Systembetreiber, die in Flächenländern über eine Feststellung nach § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV verfügen gem. § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV in der Pflicht waren und sind, die regelmäßige Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher als Antragsvoraussetzung darzulegen. In diesem Zusammenhang mag es zutreffend sein, dass der einzelne öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger eine sog. Abstimmungsvereinbarung gem. § 6 Abs. 3 Satz 5 VerpackV getroffen hat, der sich die nachfolgenden Systembetreiber mittlerweile unterworfen haben.

Auch insoweit hätte der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger jedoch beachten müssen, dass die Mitbenutzung der öffentlich-rechtlichen Altpapierentsorgung, die Gegenstand der Abstimmungsvereinbarung ist, unter dem Vorbehalt stehen muss, dass gewerbliche Sammlungen nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG zulässig sind.

Dementsprechend ist dem Unterzeichner etwa ein vielfach zur Anwendung gekommener Entwurf einer solchen Abstimmungsvereinbarung vom 21.08.2001 bekannt, in dem es unter § 11 (Vertragsanpassung) in Ziff. 4 wie folgt heißt:

„Sofern sich aus Veränderungen im Rahmen der Erfüllung der Entsorgungsaufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungs-trägers Anpassungsbedarf im Hinblick auf diese Abstimmungsvereinbarung ergibt (z.B. durch Änderung des Abfallwirtschaftskonzeptes), verpflichtet sich der System-betreiber, mit dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger Verhandlungen über eine Vertragsanpassung mit dem Ziel der Integration der veränderten Umstände in dieses Regelwerk aufzunehmen.“

Demnach muss der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger auch auf der Grundlage der in Bezug genommenen Abstimmungsvereinbarung, stets in der Lage sein, auf die veränderten Umstände, wie sie durch eine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG eintreten, zu reagieren. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger kann sich somit nicht darauf berufen, die beabsichtigte Tätigkeit des gewerblichen Sammlers stehe nicht in Einklang mit einer entsprechenden Abstimmungsvereinbarung wie sie im Rahmen der Beschreibung der Tätigkeiten von dualen Systemen getroffen wurde.

c)
Darüber hinaus verkennt das Hamburgische Oberverwaltungsgericht jedoch völlig, dass die Tätigkeit bzw. die Betriebsweise dualer Systeme generell nicht statisch angelegt ist. Namentlich haben Systeme – wie bereits ausgeführt – gem. § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV sicherzustellen, dass das System flächendeckend im jeweiligen Einzugsgebiet eine regelmäßige Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe in ausreichender Weise gewährleistet.

Sofern der vorliegend in Rede stehende Anfall von Verkaufsverpackungen aus Papier, Pappe und Karton ausschließlich über die kommunale Sammlung erfolgt, hat der jeweilige Systembetreiber Anlass, insoweit eine Mitbenutzung der kommunalen Strukturen sicherzustellen. Aus § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV ergibt sich, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger dies sogar verlangen kann.

Trifft der Systembetreiber in dem Hoheitsgebiet des jeweiligen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers jedoch auf andere Strukturen, etwa solche, die durch eine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG geprägt sind, so hat er darzustellen, ob und inwieweit er sich dieser Strukturen bedient, um eine haushaltsnahe Erfassung von Verkaufsverpackungen sicherzustellen.

In entsprechenden Hinweisen des zuständigen Umweltministeriums in Nordrhein-Westfalen zu den allgemeinen Anforderungen an Systeme nach § 6 Abs. 3 VerpackV heißt es im Einzelnen dazu unter Ziff. 3 wie folgt:

„Der Antragsteller hat im Einzelnen darzulegen, wie die regelmäßige Abholung der gebrauchten Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher (Holsysteme) oder in dessen Nähe (Bringsysteme) oder durch eine Kombination beider Systeme in ausreichender Weise sichergestellt wird (§ 6 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Anhang I Nr. 3 Abs. 1 VerpackV).

Es ist beabsichtigt, Verkaufsverpackungen unter Mitbenutzung vorhandener Sammelsysteme (z.B. anderer Systeme oder Verpflichteter) zu erfassen, ist darzulegen, auf welche Weise eine Zuordnung der von dem Antragsteller erfassten Verpackungsmengen erfolgen soll.“

Dementsprechend hat der Systembetreiber die Möglichkeit und die Pflicht auf die veränderten Entsorgungsumstände auf dem Hoheitsgebiet eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu reagieren und entsprechende Vorkehrungen zu treffen.

Wenn also die Mitbenutzung der kommunalen Erfassungsstrukturen nicht mehr ausreicht, um entsprechende Verpackungsmengen zu akquirieren, haben sich die Systembetreiber anderer Erfassungsstrukturen zu bedienen oder müssen selbst solche Strukturen vorhalten.

Um auch auf solche Veränderungen reagieren zu können, hat der Verordnungsgeber in § 6 Abs. 3 Satz 12 VerpackV die Möglichkeit vorgesehen, die Systemfeststellung auch nachträglich mit Nebenbestimmungen zu versehen, die erforderlich sind, um die beim Erlass der Feststellung vorliegenden Voraussetzungen auch während des Betrieb des Systems dauerhaft sicherzustellen. Demnach steht fest, dass alle Beteiligten die Möglichkeit haben, auf die durch die gewerbliche Sammlung eventuell veränderten Umstände zu reagieren, so dass es völlig abwegig erscheint, den Bestand der dualen Systeme insbesondere in Flächenländern durch die fragliche gewerbliche Sammlung als gefährdet anzusehen. Der Systembetreiber ist jeweils in der Lage auf die veränderten Umstände zu reagieren, um namentlich den Verwertungsanforderungen gem. Anhang I (zu § 6) Nr. 1 Abs. 1 VerpackV zu entsprechen. Dies gilt auch in einem Stadtstaat wie Hamburg.

3. Zusammenfassung

Einer gewerblichen Sammlung nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG kann aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen nicht die vermeintliche Gefährdung dualer Systeme nach § 6 Abs. 3 VerpackV sowie entsprechender Auftragsverhältnisse entgegengehalten werden.

© Köhler & Klett Rechtsanwälte, Köln/Berlin/Brüssel, http://www.koehler-klett.de

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