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24. September 2007 |

Stellungnahme zum BMU-Entwurf der Verpackungsnovelle

Im Folgenden werden einzelne Regelungen des vorbezeichneten Entwurfs der Fünften Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung (VerpackV-E) einer rechtlicher Würdigung unterzogen. Die Würdigung erfolgt unter Einbeziehung der dazugehörigen Begründung des Verordnungsentwurfs durch das BMU.
Fünfte Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung in der Fassung des Kabinettsbeschlusses vom 19.09.2007

Von Köhler & Klett Rechtsanwälte

24.09.2007 – Im Folgenden werden einzelne Regelungen des vorbezeichneten Entwurfs der Fünften Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung (VerpackV-E) einer rechtlicher Würdigung unterzogen. Die Würdigung erfolgt unter Einbeziehung der dazugehörigen Begründung des Verordnungsentwurfs durch das BMU.

Im Einzelnen:

1. Zu § 3 Abs. 11 VerpackV-E

Die vorangegangenen Entwürfe der Fünften Novelle der Verpackungsverordnung waren von dem Bemühen geprägt, den Begriff „private Endverbraucher“ sowie diesen gleichgestellte Anfallstellen durch abschließende Aufzählung derselben weitgehend klar zu definieren. Bei diesem Bemühen stand nicht zuletzt die Erkenntnis im Vordergrund, dass sich die bisherige Regelung in § 3 Abs. 11 VerpackV nicht zuletzt aufgrund der darin enthaltenen Unklarheiten nicht bewährt hat.

In Ansehung des mit der Fünften Novelle der Verpackungsverordnung eingeführten sog. Trennungsmodells, wonach Hersteller und Vertreiber, die mit Ware befüllte Verkaufsverpackungen, die „typischerweise“ beim privaten Endverbraucher anfallen, erstmals in Verkehr bringen, sich grundsätzlich an Systemen nach § 6 Abs. 3 VerpackV zu beteiligen haben (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV-E), erscheint eine klare und nicht auslegungsfähige Definition des Begriffs „private Endverbraucher“ unerlässlich.

Der vom Kabinett beschlossene Entwurf der Novelle kehrt in § 3 Abs. 11 VerpackV-E jedoch zu der Formulierung zurück, wie sie bereits heute Gegenstand der Regelung in § 3 Abs. 11 VerpackV ist. Lediglich die bisherige Regelung in Anhang I (zu § 6) Nr. 3 Abs. 2 VerpackV, wonach eine Erfassung der Verkaufsverpackungen auch an typischen Anfallstellen des Freizeitbereichs zu erfolgen hat, wurde in vorgesehene Neuregelungen des § 3 Abs. 11 VerpackV-E integriert.

Damit perpetuiert der Verordnungsgeber sämtliche Abgrenzungsschwierigkeiten in die Novelle, die es bereits auf der Grundlage der zur Zeit gültigen Fassung der Verpackungsverordnung in Ansehung der Regelung in § 3 Abs. 11 VerpackV gegeben hat bzw. gibt. Dies ist insoweit wenig überzeugend, als der Verordnungsgeber nach wie vor die klare Trennung der Entsorgungsbereiche private Endverbraucher und vergleichbare (klein-) gewerbliche Anfallstellen einerseits sowie (groß-) gewerbliche/industrielle Endverbraucher andererseits als Eckpunkt der Novellierung bezeichnet (vgl. S. 3, Begründung).

Sowohl in der verpackungsrechtlichen Praxis als auch in der verpackungsrechtlichen Literatur ist bekannt, dass die in § 3 Abs. 11 Satz 2 VerpackV-E vorgesehene Formulierung Auslegungsschwierigkeiten bereitet bzw. unterschiedlich ausgelegt wird, wenn es um die Frage geht, auf welche Anfallstellen sich die Bezugsgröße des 1.100-Liter-Umleerbehälters im haushaltsüblichen Abfuhrrhythmus bezieht. Der Wortlaut bzw. die Systematik der Regelung in § 3 Abs. 11 Satz 2 VerpackV-E lässt es nämlich ohne weiteres zu, einerseits die Bezugsgröße des 1.100-Liter-Umleerbehälters auf alle dort genannten Anfallstellen zu beziehen (so z.B. Fischer/Arndt, Kommentar zur Verpackungsverordnung, 2. Auflage 2007, § 3 Rn. 74) und andererseits diese Bezugsgröße lediglich auf landwirtschaftliche Betriebe und Handwerksbetriebe mit Ausnahme von Druckereien und sonstigen papierverarbeitenden Betrieben zu beziehen (so Flanderka, Verpackungsverordnung, Kommentar, 2. Auflage 2006, S. 60).

Es erscheint unerlässlich, diesen unterschiedlichen Auslegungsmöglichkeiten durch eine Klarstellung zu begegnen, wenn schon nicht beabsichtigt ist, eine völlig neue Fassung der Regelung vorzunehmen. Eine solche Klarstellung könnte dadurch getroffen werden, dass in § 3 Abs. 11 Satz 2 VerpackV-E zunächst die vergleichbaren Anfallstellen numerisch wie folgt aufgezählt werden:

„Private Endverbraucher im Sinne dieser Verordnung sind Haushaltungen und vergleichbare Anfallstellen von Verpackungen, insbesondere Gaststätten, Hotels, Kantinen, Verwaltungen, Kasernen, Krankenhäuser, Bildungseinrichtungen, karitative Einrichtungen, Freiberufler und typische Abfallstellen des Freizeitbereichs wie Ferienanlagen, Freizeitparks, Sportstadien, Raststätten“.

Sodann kann es in einem neuen Satz 3 in § 3 Abs. 11 VerpackV-E wie folgt heißen:

„Den Haushaltungen vergleichbarer Anfallstellen sind ebenfalls landwirtschaftliche Betriebe und Handwerksbetriebe mit Ausnahme von Druckereien und sonstigen papierverarbeitenden Betrieben, die über haushaltsübliche Sammelgefäße für Papier, Pappe, Kartonagen und Leichtverpackungen mit nicht mehr als maximal je Stoffgruppe einem 1.100-Liter-Umleerbehälter im haushaltsüblichen Abfuhrrhythmus entsorgt werden können“.

Mit dieser Änderung wären die vorbezeichenten Auslegungsschwierigkeiten vollständig beseitigt. Dass die Regelung in § 3 Abs. 11 Satz 2 VerpackV-E lediglich eine beispielhafte Aufzählung enthält („insbesondere“) will der Verordnungsgeber offenbar bewusst in Kauf nehmen, obwohl auch damit unüberschaubare Spielräume eröffnet werden. So werden in der verpackungsrechtlichen Literatur zu solchen vergleichbaren Anfallstellen etwa Folgende gezählt (Flanderka, a.a.O.):

„z.B. Altenheime, Apotheken, Autobahnraststätten, Ärzte, Bäckereien, Berufsförderungswerke, Bildungsstätten, botanische und zoologische Gären, Botschaften, Campingplätze, Dentallabors, gemeinnützige Einrichtungen, medizinische Einrichtungen, Ferienparks, Fleischereien, Flughäfen, Freizeitparks, Friedhöfe, Friedhofsgärtnereien, Frisöre, Gärtnereien, Gebäudereinigungsunternehmen, Jahrmärkte, Kindergärten, Kioske, Kirchen, Metzger, mobile Imbisswagen, Open-Air-Veranstaltungen, Optiker, Privatschulen, Rechtsanwälte, Reinigungen, Reisebüros, Schneidereien, Schuster, Schwimmbäder, Sonnenstudios, Sportstadien, Stadtfeste, Steuerberater, Strafanstalten, Stiftungen, Tankstellen, Universitäten, Vereine, Volkshochschulen, Weihnachtsmärkte, Wirtschaftsprüfer, Zahnärzte, Zirkusse“.

Um weitere Auslegungsmöglichkeiten zu unterbinden, könnte auch daran gedacht werden, die vorzitierten Anfallstellen abschließend und nicht lediglich beispielhaft aufzuzählen.

2. Zu § 6 VerpackV-E

– Abs. 1 Satz 1 VerpackV-E
Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV-E haben Hersteller und Vertreiber, die mit Waren befüllte Verkaufsverpackungen, die „typischerweise“ beim privaten Endverbraucher anfallen und diese erstmals in den Verkehr bringen eine Systembeteiligung sicherzustellen.

Der Begründung des Verordnungsgebers ist nunmehr in keinster Weise zu entnehmen, was unter „typischerweise“ zu verstehen ist. Weitere Hinweise des Verordnungsgebers sind hier erforderlich. Auch erscheint wenig nachvollziehbar, weshalb nicht der frühere Hinweis des Verordnungsgebers zu § 6 VerpackV-E weiterhin aufgenommen wurde bzw. zugrunde gelegt wird, dass die betroffenen Wirtschaftsbeteiligten „hinsichtlich der übrigen Vertriebswege in Leitlinien z.B. branchenbezogene Quoten zur Festlegung des Umfangs der Beteiligungspflicht nach § 6 Abs. 1“ festlegen können. Darüber hinaus ist zu fordern, dass solche Leitlinien bzw. Studien zur Analyse sämtlicher Vertriebswege einem förmlichen Verfahren zu unterziehen sind, um absehbaren Missbrauch in der Form von neuen Formen des sog. Trittbrettfahrertums zu begegnen, – dies ist im Übrigen ganz im Sinne der Ziele der Novelle. Dies könnte eine zusätzliche Aufgabe der unabhängigen Sachverständigen nach Nummer 2 Abs. 4 des Anhangs I (zu § 6) VerpackV-E sein.

– Abs. 1 Satz 6 ff. VerpackV-E

Die nunmehr vorgesehene Neuregelung in § 6 Abs. 1 Satz 6 ff. des neuen VerpackV-E beinhaltet, dass Vertreiber die an ein duales System entrichteten Entgelte von diesem zurückverlangen können, soweit sie nachweislich entsprechende Verkaufsverpackungen „die bei Haushaltungen angefallen sind“ zurückgenommen haben und diese anschließend einer Verwertung gem. Anhang I (zu § 6) Nr. 1 zugeführt haben.

Damit erfährt das sog. Trennungsmodell, abgesehen von der Regelung in § 6 Abs. 2 VerpackV-E, eine weitere Durchbrechung. Die Systematik der Ausnahmen von dem Trennungsmodell in § 6 Abs. 1 Satz 6 ff. VerpackV-E und in § 6 Abs. 2 VerpackV-E soll wohl dahingehend zu verstehen sein, dass § 6 Abs. 1 Satz 6 ff. VerpackV-E solche Verpackungen betrifft, die beim privaten Endverbraucher im Sinne einer Haushaltung gem. § 3 Abs. 11 Satz 2 1. Halbsatz VerpackV-E anfallen. Demgegenüber soll offenbar die Ausnahmeregelung in § 6 Abs. 2 VerpackV-E für solche Anfallstellen greifen, die nach § 3 Abs. 11 Satz 2 2. Halbsatz VerpackV-E den privaten Haushaltungen gleichgestellt sind. Diese gewollte Systematik regelt § 6 Abs. 1 Satz 6 VerpackV-E jedoch nicht in rechtsklare Art und Weise. Die jetzt vorgesehene Regelung könnte nämlich so verstanden werden, dass die Verpackung zunächst förmlich „bei Haushaltungen“ angefallen sein muss, um sie dann an den Ort der Übergabe zurückzubringen. Dies ist zu eng, da vor allem auch vom Endverbraucher bereits in der sog. Kassenzone „erzeugte“ Verpackungen erfasst sein müssen. Demnach ist § 6 Abs. 1 Satz 6 VerpackV-E wie folgt zu fassen, um die erforderliche Rechtsklarheit herzustellen:

„Soweit Vertreiber nachweislich Verkaufsverpackungen, für die sie eine Beteiligung nach Satz 1 vorgenommen haben, sowie Verkaufsverpackungen gleicher Materialart und Größe für Waren, die der Vertreiber in seinem Sortiment führt, am Ort der Abgabe zurückgenommen und auf eigene Kosten eine Verwertung entsprechend den Anforderungen nach Anhang I Nr. 1 zugeführt haben, können sie die aufgrund er Beteiligung nach Satz 1 von ihnen entrichteten Entgelt zurückverlangen, wenn es sich dabei um Verkaufsverpackungen handelt, deren Anfall einem privaten Endverbraucher im Sinne einer Haushaltung gem. § 3 Abs. 11 Satz 2 1. Halbsatz zuzurechnen ist“.

– Abs. 2 Nr. 1 VerpackV-E

In § 6 Abs. 2 Nr. 1 VerpackV-E wird geregelt, dass die im jeweiligen Land eingerichteten geeigneten, branchenbezogenen Erfassungsstrukturen die regelmäßige kostenlose Rückgabe der Verkaufsverpackungen bei „allen“ von den Herstellern und Vertreibern mit Verpackungen gelieferten Anfallstellen gewährleisten muss.

Diese Regelung ist zu eng und verfassungsrechtlich bedenklich. Unabhängig davon, dass sich Vertriebswege ständig ändern, entspricht es einem verpackungsrechtlichen Grundprinzip, dass der Hersteller und Vertreiber nicht gehalten ist, exakt die Verpackungen zurückzunehmen, die er in den Verkehr gebracht hat. Nicht zuletzt die Regelung in § 6 Abs. 8 VerpackV-E macht deutlich, dass sich die Rücknahmepflicht lediglich auf solche Verpackungen bezieht, die nach Art, Form und Größe den Verpackungen entsprechen, die der Hersteller oder Vertreiber in Verkehr gebracht hat (so bereits Rummler/Schutt, Verpackungsverordnung, Praxishandbuch mit Kommentar, S. 103).

Dementsprechend ist es jedoch auch nicht gerechtfertigt, dass bei „allen“ Anfallstellen die regelmäßige kostenlose Rückgabe gewährleistet wird. Dem verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgebot unter Beachtung der Grundrechte aus Art. 12 und 14 GG würde es entsprechen, wenn es in § 6 Abs. 2 Nr. 1 VerpackV-E wie folgt heißt:

„… im jeweiligen Land geeignete, branchenbezogene Erfassungsstrukturen eingerichtet haben, die dem Prinzip einer mit den Anfallstellen dieser Verpackungen korrespondierenden Erfassungsstruktur entsprechen und die regelmäßige kostenlose Rückgabe entsprechend § 6 Abs. 8 Satz 1 bei von den Herstellern und Vertreibern mit Verpackungen belieferten Anfallstellen nach § 3 Abs. 11 Satz 2 2. Halbsatz unter Berücksichtigung bestehender entsprechender branchenbezogenen Erfassungsstrukturen für Verkaufsverpackungen nach § 7 Abs. 1 gewährleisten,“

3. Zu § 7 VerpackV-E

Die in § 7 Abs. 1 VerpackV-E geregelten Rücknahmepflichten für Verkaufsverpackungen, die nicht beim privaten Endverbraucher anfallen, sind dadurch geprägt, dass in § 7 Abs. 1 Satz 2 die Regelung in § 4 Abs. 2 VerpackV-E für entsprechend anwendbar erklärt wird. Damit steht fest, dass die Rücknahmepflichten für Verkaufsverpackungen, die nicht beim privaten Endverbraucher anfallen, nicht mit der Erfüllung von Verwertungsquoten belegt sind.

Auch wenn der Begründung des Verordnungsgebers insoweit zu entnehmen ist, dass damit ein spürbarer Beitrag zum Abbau von Bürokratie geleistet werden soll (vgl. S. 21, Begründung), kann eine solche Erleichterung nur dadurch gerechtfertigt bzw. ausgeglichen werden, dass die Anforderung an den Inhalt der Vollständigkeitserklärung gem. § 10 VerpackV-E wesentlich erweitert werden. Jedenfalls sollte jedoch in dem weiteren Verordnungsgebungsverfahren darauf hingewirkt werden, die Erwartungshaltung des Verordnungsgebers zum Ausdruck zu bringen, dass die funktionierende Entsorgungsstrukturen an den fraglichen Anfallstellen auch nach Einführung der Novelle erhalten bleiben und dort die qualitativen Anforderungen an die Rücknahme und Entsorgung von Verkaufsverpackungen entsprechend den Vorgaben in Anhang I (zu § 6) Nr. 1 VerpackV-E erfüllt werden.

Der Verordnungsgeber sollte sich im Rahmen einer Revisionsklausel in § 7 VerpackV-E zumindest vorbehalten, dass die Einhaltung der qualitativen Anforderungen an die Rücknahme und Verwertung von Verkaufsverpackungen entsprechend Anhang I (zu § 6) Nr. 1 ständig überprüft wird und sich der Verordnungsgeber bei Verfehlen dieser Anforderungen die Einführung einer förmlichen Quotenpflicht vorbehält.

4. Zu § 10 VerpackV-E

– § 10 Abs. 2 VerpackV-E

In Anlehnung an die Ausführungen zu § 7 VerpackV-E ist die Regelung in § 10 Abs. 2 Nr. 3 wenigstens durch die Dokumentation der Qualität der Erfassung zu ergänzen, wenn tatsächlich auf die Erfüllung förmlicher Verwertungsquoten verzichtet werden soll. Eine entsprechende Formulierung in § 10 Abs. 2 Nr. 3 VerpackV-E könnte wie folgt lauten:

„Zur Erfüllung der Verwertungsanforderung nach § 7 i.V.m. § 4 Abs. 2, einschließlich einer Dokumentation der Effizienz der Erfassung dahingehend, dass zur Erfassung der Verkaufsverpackung eine mit den Vertriebswegen korrespondierende Erfassungsstruktur vorgehalten wird“.

– § 10 Abs. 7 Satz 3 VerpackV-E

Es ist vorgesehen, dass die Systeme nach § 6 Abs. 3 VerpackV-E gesamtschuldnerisch für die genannten Kosten und Auslagen der Hinterlegungsstelle haften.

Dies ist nicht sachgerecht. Die Haftung der Systembetreiber ist vielmehr auf ihre Marktanteile zu beschränken. Die Festlegung einer gesamtschuldnerischen Haftung ist sachlich nicht gerechtfertigt, da ansonsten dem Gläubiger, namentlich der Hinterlegungsstelle, freigestellt wäre, die gesamte Summe von einem Systembetreiber zu fordern. Dieser wäre dann darauf angewiesen, von den anderen Systembetreibern jeweils nach deren Marktanteilen Erstattung zu erlangen. Die gesamtschuldnerische Haftung würde zu dem Automatismus führen, dass die Hinterlegungsstelle stets den leistungsstärksten Systembetreiber in Anspruch nimmt. Sachgerecht ist hingegen, einem Systembetreiber, der seiner anteiligen Kostenpflicht nicht nachkommt, den Widerruf der Feststellung in Aussicht zu stellen.

Eine entsprechende Formulierung in § 10 Abs. 7 Satz 3 VerpackV-E könnte wie folgt lauten:

„Die Systembetreiber nach § 6 haften insoweit nach ihren bundesweiten Marktanteilen. Die für die Abfallwirtschaft zuständige Oberste Landesbehörde oder die von ihr bestimmte Behörde kann die Feststellung nach § 6 Abs. 3 gegenüber dem Systembetreiber widerrufen, der seiner Kostenerstattungspflicht nicht nachkommt“.

5. Zu § 16 Abs. 3 VerpackV-E

In § 16 Abs. 3 VerpackV-E ist vorgesehen, dass § 10 mit der Maßgabe gilt, dass die Erklärung nach § 10 Abs. 1 VerpackV-E erstmals zum 01.05.2009 für das Jahr 2008 zu hinterlegen ist.

Dies ist verfassungsrechtlich nicht haltbar, wenn die Novelle erst nach dem 01.01.2008 in Kraft tritt.

Dementsprechend ist klarzustellen, dass die Erklärung nach § 10 Abs. 1 VerpackV-E erstmals zum 01.05.2009 für den Zeitraum im Jahr 2008 zu hinterlegen ist, ab dem die Novelle in Kraft getreten ist.

© Köhler & Klett Rechtsanwälte, Köln/Berlin/Brüssel, www.koehler-klett.de

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