Bundestag beschließt das Verpackungsgesetz

Inhaltlich entspricht das VerpackG dem Entwurf eines Verpackungsgesetzes (VerpackG-E) des Bundeskabinetts vom 21.12.2016.

Die Verabschiedung des VerpackG als politische Kompromisslösung rückt in greifbare Nähe

Bundestag beschließt das Verpackungsgesetz

Von Köhler & Klett Rechtsanwälte

07.04.2017 – Der Bundestag hat am 30.03.2017 das Verpackungsgesetz (VerpackG) beschlossen. Inhaltlich entspricht das VerpackG dem Entwurf eines Verpackungsgesetzes (VerpackG-E) des Bundeskabinetts vom 21.12.2016 in der Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit vom 29.03.2017. Der VerpackG-E entsprach seinerseits im Wesentlichen dem am 11.08.2016 veröffentlichten Entwurf eines Verpackungsgesetzes des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (VerpackG-E BMUB; zu diesem Entwurf bereits Köhler & Klett Newsletter 03/2016, S. 14 f.).

Nach alledem rückt die Verabschiedung des VerpackG als politische Kompromisslösung in greifbare Nähe. Angesichts der politischen Mehrheit der Koalitionsfraktionen im Bundestag ist anzunehmen, dass der Bundesrat den Gesetzeserlass allenfalls verzögern, jedoch nicht mehr verhindern kann.

Kennzeichnend für das künftige VerpackG ist die Beibehaltung der Erfassungs- und Entsorgungszuständigkeit der Dualen Systeme für die getrennt zu sammelnden Verpackungsabfälle, wobei den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern stärkere Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten auf die von den Dualen Systemen durchzuführende Sammlung der Verpackungsabfälle eingeräumt werden. Die Förderung der einheitlichen Wertstoffsammlung von Verpackungsabfällen und stoffgleichen Nichtverpackungsabfällen ist weiterhin durch freiwillige Vereinbarungen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mit den Dualen Systemen vor Ort umzusetzen.

Zu den wesentlichen Neuerungen des künftigen VerpackG zählt die Einführung einer Zentralen Stelle, die wesentliche Vollzugsaufgaben übernehmen wird und zur Stärkung des Wettbewerbs beitragen soll. Ökologische Verbesserungen sollen insbesondere durch angepasste Verwertungsquoten und die ökologische Bemessung der Systembeteiligungsentgelte erreicht werden.

Zu den wesentlichen Neuerungen des künftigen VerpackG im Einzelnen:

Einführung einer Zentralen Stelle

Die Zentrale Stelle ist als rechtsfähige Stiftung des bürgerlichen Rechts von den Herstellern systembeteiligungspflichtiger Verpackungen sowie von den Vertreibern noch nicht befüllter Verkaufs- oder Umverpackungen oder von den von ihnen getragenen Interessenverbänden bis zum 01.01.2019 zu errichten (§ 24 Abs. 1 VerpackG). Die Dualen Systeme und Betreiber von Branchenlösungen haben sich an der Finanzierung der Zentralen Stelle ihrem jeweiligen Marktanteil entsprechend zu beteiligen (§ 25 VerpackG).

Die Zentrale Stelle nimmt als Beliehene die ihr im Einzelnen zugewiesenen hoheitlichen und nicht-hoheitlichen Aufgaben wahr (§ 26 Abs. 1 und 2 VerpackG). Andere als die ihr ausdrücklich zugewiesenen Aufgaben darf die Zentrale Stelle nicht wahrnehmen (§ 26 Abs. 3 Satz 1 VerpackG). Mit Ausnahme der mit den Dualen Systemen und den Betreibern von Branchenlösungen abzuschließenden Finanzierungsvereinbarungen darf sie Verträge mit Systemen oder Entsorgungsunternehmen weder abschließen noch vermitteln (§ 26 Abs. 3 Satz 2 VerpackG).

Zu den zugewiesenen Aufgaben zählen u.a. wesentliche Vollzugsaufgaben. Im Einzelnen obliegt der Zentralen Stelle etwa die Registrierung der Hersteller systembeteiligungspflichtiger Verpackungen, die Prüfung der von den Herstellern abgegebenen Datenmeldungen sowie Vollständigkeitserklärungen, die Prüfung der von den Dualen Systemen vorzulegenden Mengenstromnachweise, der zu meldenden systembeteiligten Verpackungsmengen sowie die Prüfung vorzulegender Anzeigen von Branchenlösungen und der bei Durchführung von Branchenlösungen vorzulegenden Mengenstromnachweise.

Die Zentrale Stelle entscheidet zudem auf Antrag durch Verwaltungsakt über die Einordnung von Verpackungen – z. B. als systembeteiligungspflichtig – sowie über die Einordnung einer Anfallstelle als eine mit privaten Haushaltungen vergleichbare Anfallstelle i.S.d. § 3 Abs. 11 VerpackG.

Das Umweltbundesamt erhält als Rechts- und Fachaufsichtsbehörde der Zentralen Stelle die Befugnis, deren Aufgaben selbst durchzuführen oder durchführen zu lassen, wenn die Zentrale Stelle die ihr nach § 26 Abs. 1 VerpackG zugewiesenen Aufgaben nicht oder nicht ausreichend erfüllt (§ 29 Abs. 3 VerpackG).

Anhebung der Verwertungsquoten

Die von den Dualen Systemen zu erfüllenden Verwertungsquoten werden im Verhältnis zum geltenden Recht angehoben. Die Erhöhung der Verwertungsquoten fällt im Schnitt etwas moderater aus, als nach den ursprünglichen Entwürfen vorgesehen. Im Einzelnen:

• Eine Verwertungsquote in Höhe von 90 Masseprozent soll für Glas, PPK, Eisenmetalle und Aluminium erst ab dem 01.01.2022 einzuhalten sein (§ 16 Abs. 2 VerpackG).
• Die Verwertungsquote für Kunststoffe wird hingegen im Verhältnis zur geltenden Rechtslage deutlich angehoben. Nach der VerpackV sind Kunststoffverpackungen zu mindestens 60 Prozent einer Verwertung zuzuführen (Anhang I Nr. 1 Abs. 2 zu § 6 VerpackV). Nach dem künftigen VerpackG sind Kunststoffe ab Inkrafttreten des Gesetzes zu mindestens 90 Masseprozent einer Verwertung zuzuführen (§ 16 Abs. 2 VerpackG).
• Für Verbundverpackungen gilt nach der VerpackV eine Verwertungsquote von 60 Prozent (Anhang I Nr. 1 Abs. 2 zu § 6 VerpackV). Künftig soll für Getränkekartonverpackungen eine Verwertungsquote von zunächst 75 Masseprozent und ab dem 01.01.2022 von 80 Masseprozent gelten, während für sonstige Verbundverpackungen zunächst eine im Vergleich zur geltenden Rechtslage etwas niedrigere Verwertungsquote von 55 Masseprozent festgelegt wird, die sich ab dem 01.01.2022 auf 70 Masseprozent erhöht (§ 16 Abs. 2 VerpackG).
• Die Dualen Systeme werden verpflichtet, im Jahresmittel mindestens 50 Masseprozent der im Rahmen der Sammlung der restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen nach § 14 Abs. 1 VerpackG insgesamt erfassten Abfälle dem Recycling zuzuführen (§ 16 Abs. 4 VerpackG).

Systembeteiligungspflicht und Systembeteiligungsentgelte

Typischerweise beim privaten Endverbraucher anfallende Umverpackungen sind künftig systembeteiligungspflichtig und daher zu lizenzieren (§ 3 Abs. 8 VerpackG).

Hersteller systembeteiligungspflichtiger Verpackungen sind künftig verpflichtet, sich vor dem Inverkehrbringen dieser Verpackungen bei der Zentralen Stelle registrieren zu lassen (§ 9 VerpackG). Hersteller, die nicht oder nicht ordnungsgemäß registriert sind, dürfen systembeteiligungspflichtige Verpackungen nicht in den Verkehr bringen (§ 9 Abs. 5 Satz 1 VerpackG). Vertreiber dürfen systembeteiligungs-pflichtige Verpackungen nicht oder nicht ordnungsgemäß registrierter Hersteller nicht zum Verkauf anbieten (§ 9 Abs. 5 Satz 2 VerpackG).

Die Dualen Systeme sind künftig zur ökologischen Gestaltung der Beteiligungsentgelte verpflichtet (§ 21 VerpackG). Hierdurch soll für die Hersteller ein Anreiz geschaffen werden, bei der Herstellung systembeteiligungspflichtiger Verpackungen solche Materialien und Materialkombinationen zu verwenden, die unter Berücksichtigung der Praxis der Sortierung und Verwertung zu einem möglichst hohen Prozentsatz recycelt werden können, sowie Recyclate und nachwachsende Rohstoffe zu verwenden.

Stärkung der Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger

Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sollen künftig berechtigt sein, den Dualen Systemen einseitige Rahmenvorgaben für die Durchführung der Sammlung nach § 14 Abs. 1 VerpackG aufzuerlegen (§ 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG). Diese Rahmenvorgaben können die Art des Sammelsystems, die zu verwendenden Sammelbehälter sowie Häufigkeit und Zeitraum der Behälterleerungen betreffen. Während § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG-E BMUB und auch der auf der Grundlage des VerpackG-E BMUB abgestimmte Kabinettsentwurf die Erforderlichkeit der Rahmenvorgabe für die Sicherstellung einer möglichst effektiven und umweltverträglichen Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen vorausgesetzt hatten, genügt nach dem Beschluss des Bundestages, dass die Rahmenvorgabe zur Sicherstellung dieser Zielsetzung geeignet ist. Rahmenvorgaben sind zudem gemäß § 22 Abs. 1 Satz 4 VerpackG zwingend zu beachten. Hervorzuheben ist auch, dass die in § 14 Abs. 1 Satz 1 VerpackG-E BMUB vorgesehene Bedingung für die Änderung der Rahmenvorgaben, wonach eine wesentliche, nicht in dem Verantwortungsbereich der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger liegende Änderung der Rahmenbedingungen für die Durchführung der Sammlung nach § 14 Abs. 1 Satz 1 VerpackG-E vorzuliegen hatte, gestrichen worden ist (§ 22 Abs. 2 Satz 3 VerpackG).

§ 22 Abs. 1 und 2 VerpackG bedeuten in ihrer Zusammenschau eine erhebliche Ausweitung der Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten der öffentlich-recht-lichen Entsorgungsträger auf die von den Dualen Systemen durchzuführenden Sammlungen nach § 14 Abs. 1 VerpackG, wodurch den ohnehin kritisch zu beurteilenden Rahmenvorgaben noch größeres Gewicht beigemessen wird (vgl. Köhler & Klett Newsletter 03/2016, S. 14 f.). Ob die Vorschrift daher – wie der Umweltausschuss meint – noch eine verhältnismäßige Beschränkung der rechtlichen Belange der Dualen Systeme und der von diesen beauftragten Entsorgungsunternehmen darstellt, erscheint zweifelhaft und bedarf daher einer näheren rechtlichen Beurteilung, zumal einschränkend lediglich vorgesehen ist, dass die Rahmenvorgaben technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar sein müssen und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger keinen höheren Entsorgungsstandard fordern kann, als er selbst bei der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen einhält (§ 22 Abs. 2 Sätze 1 und 2 VerpackG).

Weitere Neuerungen

Für die Bescheinigungen zur Nachweisführung über die von den Dualen Systemen erfassten und verwerteten Verkaufsverpackungsmengen – sog. „Mengenstromnachweise“ – gelten künftig strengere Anforderungen. Demnach müssen die zugrunde liegenden Entsorgungsnachweise mindestens Angaben zu dem Auftraggeber, dem beauftragten Entsorgungsunternehmen sowie zur Masse der entsorgten Abfälle unter Angabe des Abfallschlüssels und der Abfallbezeichnung nach der Anlage zur Abfallverzeichnis-Verordnung enthalten (§ 17 Abs. 1 VerpackG).

Bei der Mitbenutzung der Sammelstruktur für PPK ohne Vereinbarung einer gemeinsamen Verwertung steht dem Mitbenutzer künftig ein in dem VerpackG geregelter Anspruch auf Herausgabe eines Masseanteils zu, der dem Anteil an der Gesamtmasse der in den Sammelbehältern erfassten Abfälle entspricht, der in seiner Verantwortung zu entsorgen ist (§ 22 Abs. 4 Satz 7 VerpackG).

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