Keine Klagebefugnis des öffentlich- rechtlichen Entsorgungsträgers bei gewerblichen Sammlungen
Von Köhler & Klett Rechtsanwälte
Das BVerwG hat in seinem Grundsatzurteil vom 27.09.2018 (7 C 23.16) die bislang umstrittene Frage der Klagebefugnis von öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern (örE) bei Streitigkeiten wegen gewerblicher Abfallsammlungen zulasten der örE entschieden. Die Bedeutung dieser Entscheidung reicht weit über den Einzelfall hinaus und hat Auswirkungen auf eine Vielzahl laufender Verwaltungs- und Gerichtsverfahren.
Beim Zugriff auf werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen konkurriert regelmäßig der örE mit privaten Entsorgungsunternehmen, die gewerbliche Sammlungen durchführen. Nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) trifft die gewerblichen Sammler gegenüber der zuständigen Abfallbehörde eine Anzeigepflicht (§ 18 Abs. 1 bis 4 KrWG). In diesem Anzeigeverfahren erhält der jeweilige örE die Möglichkeit zur Stellungnahme (§ 18 Abs. 4 KrWG); die Entscheidung, ob die private Abfallsammlung untersagt oder mit Auflagen, Bedingungen oder Befristungen beschränkt wird, obliegt jedoch allein der zuständigen Abfallbehörde. Insbesondere in Bundesländern, in denen die Aufgaben des örE und der zuständigen Abfallbehörde bei unterschiedlichen Verwaltungsträgern angesiedelt sind, gibt es daher Fälle, in denen die zuständige Abfallbehörde der Anregung des betroffenen örE, eine konkurrierende Sammlung wegen entgegenstehender öffentlicher Interessen (§ 17 Abs. 3 KrWG) zu untersagen, nicht folgt. Bislang war umstritten, ob der örE in einem solchen Fall ein behördliches Einschreiten mit einer verwaltungsgerichtlichen Klage erzwingen kann. Diese Frage ist eng mit der auch in anderen Zusammenhängen relevanten Frage verbunden, ob die Regelungen des KrWG über gewerbliche Sammlungen rein objektiv-rechtliche Vorgaben im Interesse des Allgemeinwohls enthalten oder ob sie darüber hinaus dem örE eine subjektive Rechtsposition einräumen, die dieser notfalls gerichtlich geltend machen kann. In seiner Grundsatzentscheidung vom 27.09.2018 hat das BVerwG diese Frage nun im erstgenannten Sinne entschieden. Danach ergibt sich aus § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG kein subjektives Recht des örE darauf, dass die Abfallbehörde zum Schutz seiner Funktionsfähigkeit gegen eine gewerbliche Abfallsammlung einschreitet.
Der Entscheidung des BVerwG lag folgender Sachverhalt zugrunde: Nachdem das beigeladene Entsorgungsunternehmen bereits am 31.05.2012 angezeigt hatte, Altkleider und -schuhe zu sammeln, machte der als Anstalt des öffentlichen Rechts organisierte örE, der seit dem 01.01.2014 selbst eine Getrenntsammlung von Alttextilien und -schuhen in einem Bring- und Holsystem durchführt, in seiner Stellungnahme im Anzeigeverfahren das Entgegenstehen überwiegender öffentlicher Interessen geltend. Die zuständige Abfallbehörde lehnte ein Einschreiten gegen die gewerbliche Sammlung jedoch ab. Daraufhin erhob der örE Verpflichtungsklage auf Untersagung der Sammlung durch die zuständige Abfallbehörde.
Die Klage blieb über alle Instanzen hinweg ohne Erfolg. Während das VG Halle in erster Instanz die Klage noch als unbegründet abgewiesen hatte, verneinte das OVG Magdeburg in der Berufungsinstanz bereits die Zulässigkeit, da der klagende örE keine Verletzung subjektiver Rechte geltend machen könne und somit nicht klagebefugt sei. Dieser Ansicht hat sich das BVerwG nunmehr angeschlossen. Zwar steht nach Auffassung des BVerwG der Wortlaut von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG einem subjektiven Recht des örE nicht entgegen; insbesondere bezeichneten diese Vorschriften mit der Funktionsfähigkeit des örE ein dessen Rechtskreis betreffendes Schutzgut, dem bei der Entscheidung über die Zulässigkeit gewerblicher Sammlungen Rechnung zu tragen sei. Damit werde diesem aber – so das BVerwG – kein wehrfähiges subjektives Recht zugebilligt. Da die Ausnutzung der einem gewerblichen Sammler zugewiesenen Grundrechtsposition faktisch beeinträchtigt würde, wenn dem örE eine Klagemöglichkeit auf Einschreiten gegen die Sammlung zustünde, steht eine solche Klagemöglichkeit des örE nach Ansicht des BVerwG unter einem Gesetzesvorbehalt. Eine hinreichend deutliche normative Entscheidung für die Möglichkeit einer gerichtlichen Geltendmachung des „Gegenrechts“ des örE fehlt nach Auffassung des BVerwG im KrWG jedoch. Das Fehlen einer ausdrücklichen Aussage zur Klagemöglichkeit werde auch nicht durch andere auslegungsrelevante Gesichtspunkte ausgeglichen, die für die Gewährung eines solchen Klagerechts sprechen könnten. Im Gegenteil sieht das BVerwG darin, dass mit der Neuregelung des Abfallrechts der Einfluss des örE auf die Entscheidung über die Zulässigkeit gewerblicher Sammlungen vor dem Hintergrund unionsrechtlicher Vorgaben zurückgedrängt und diese einer neutralen Behörde übertragen werden sollte, ein Argument gegen die Klagemöglichkeit der örE. Der Wechsel hin zur Entscheidung durch die zur Neutralität verpflichtete Abfallbehörde bliebe nach Auffassung des BVerwG unvollkommen, wenn sich der gewerbliche Sammler auch mit dem in der Sache betroffenen örE gerichtlich auseinandersetzen müsste. Wegen der Gesetzesbindung der Abfallbehörde sei der örE auch nicht schutzlos gestellt.
Die Entscheidung des BVerwG betrifft unmittelbar örE, die als Anstalten des öffentlichen Rechts verfasst sind. Bei der Urteilsbegründung hat dieser Umstand indes keine Rolle gespielt. Daher ist davon auszugehen, dass das BVerwG die Frage, ob sich aus dem KrWG ein subjektives Recht der örE ergibt, nicht anders beurteilen wird, wenn es sich bei dem betroffenen örE um eine Kommune handelt. Nicht Gegenstand der Entscheidung des BVerwG war allerdings die Frage, ob sich im vorliegenden Zusammenhang eine weitergehende Klagemöglichkeit von Kommunen aus der grundgesetzlichen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 GG ergibt; auch dies dürfte im Ergebnis jedoch zu verneinen sein.
Die praktische Bedeutung der Verneinung eines subjektiven Rechts der örE aus § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG erschöpft sich nicht in der Unzulässigkeit von Verpflichtungsklagen der örE, die auf eine Untersagung von gewerblichen Sammlungen abzielen. Vielmehr ist sie auch in der umgekehrten Konstellation, in der die Behörde eine Sammlung untersagt und der betroffene Sammler hiergegen klagt, von Relevanz, weil mit der Entscheidung des BVerwG feststeht, dass kein Fall der notwendigen Beiladung des örE nach § 65 Abs. 2 VwGO vorliegt. Auch in solchen – weit häufiger vorkommenden – Fällen ist der Rechtsstreit somit grundsätzlich allein im Verhältnis von Abfallbehörde und gewerblichem Sammler auszutragen, wodurch sich die Prozesskostenrisiken des klagenden Sammlers erheblich reduzieren. Außerhalb des eigentlichen Themenkomplexes der gewerblichen Sammlung hat die Entscheidung Bedeutung zudem für die Frage der Klagemöglichkeiten der örE gegen Bescheide, mit denen nach § 26 Abs. 6 KrWG das Vorliegen einer freiwilligen Rücknahme im Rahmen der Produktverantwortung festgestellt wird (siehe dazu auch den Beitrag auf Seite 3 f. in diesem Newsletter).
Kritiker von kommunaler Seite monieren, dass die Entscheidung des BVerwG im Konflikt um Wertstoffe aus privaten Haushaltungen „Waffengleichheit“ verhindere und zu Schutzlücken führe; gefordert wird mit dieser Begründung eine ausdrückliche Verankerung der Klagemöglichkeit im Gesetz. Es bleibt abzuwarten, ob der Gesetzgeber dieser Forderung nachgibt. In dem Verfahren vor dem BVerwG hatte der Vertreter des Bundesinteresses die Position des klagenden örE jedenfalls unterstützt. Inhaltlich überzeugen die vorgebrachten Kritikpunkte allerdings wenig: Von einer „Waffengleichheit“ zwischen örE und gewerblichem Sammler kann angesichts der die örE einseitig begünstigenden materiellrechtlichen Regelung im KrWG ohnehin keine Rede sein; die Einräumung eines Klagerechts würde dieses Übergewicht der örE lediglich weiter verstärken. Dem Schutzlückenargument ist bereits das BVerwG unter Hinweis auf die Gesetzesbindung der Abfallbehörden entgegengetreten. Dem ist nichts hinzuzufügen.
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