Zur Abfalleigenschaft von Klärschlamm
Von Köhler & Klett Rechtsanwälte
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) vom 13.09.2017 – 20 A 601/14 – setzt sich eingehend mit der Frage auseinander, unter welchen Voraussetzungen Klärschlamm, der seit langer Zeit in Schlammbecken einer Kläranlage lagert, als Abfall einzustufen ist. Dabei werden insbesondere die gesetzlichen Kriterien zur Abgrenzung zwischen dem Abfall- und dem Wasserrecht bei der Prüfung des entschiedenen Falls angewendet.
Bei der Klägerin handelt es sich um einen Wasserverband, zu dessen Aufgaben auch die Abwasserbeseitigung gehört. Er betreibt auf dem Gebiet der beklagten Stadt seit 1965 eine Kläranlage und dazugehörend Schlammplätze zur Austrocknung des Klärschlamms. Die Schlammplätze sind als Becken ausgebildet, bei denen die obere Bodenschicht abgeschoben worden war; die Umwallung der Becken wurde durch Bergematerial und Bodenaushub mit Bauschuttanteilen gebildet. In diese Becken wurde ausgefaulter Klärschlamm mit einem Trockensubstanzgehalt von etwa 5% eingespült.
Die Kläranlage wurde 1999 stillgelegt. Daraufhin wurde die für die Einleitung des gereinigten Abwassers erteilte wasserrechtliche Erlaubnis aufgehoben.
Die Schlammplätze blieben in der Folgezeit unverändert. Insgesamt handelt es sich um sechs Schlammplätze: einer nördlich des Mühlenbachs (Schlammlatz 1), fünf südlich davon (Schlammplätze 2 bis 6). In den Schlammplätzen 1 und 2 reichte der Schlamm bis in das Grundwasser. An der Oberfläche war der Schlamm weitgehend entwässert und fest vererdet, begehbar, im tieferen Bereich war er pastös bis schlammig.
Im Jahr 2006 entwickelte die Klägerin die Vorstellung, die Schlammbecken dadurch zu sanieren, dass der in den Becken 1, 2 und 6 vorhandene Schlamm in die Becken 3, 4 und 5 verbracht und daraus ein Landschaftsbauwerk mit Oberflächenabdichtung erstellt werden sollte. Dafür sollte der nasse und pastöse Schlamm durch Zugabe von Klärschlammverbrennungsasche stabilisiert werden.
Die Beklagte stufte den Klärschlamm der Becken 2 bis 6 als Abfall ein und hielt für den Klärschlamm des Beckens 1 das Bodenschutzrecht für anwendbar. Mit auf § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG gestützter Ordnungsverfügung forderte die Beklagte die Klägerin im Jahr 2011 auf, den in den Schlammplätzen 2 bis 6 lagernden Klärschlamm innerhalb einer bestimmten Frist auszuheben und ordnungsgemäß zu entsorgen. Das Schlammbecken 1 sei vor Inkrafttreten des Abfallbeseitigungsgesetzes verfüllt gewesen. Es unterfalle daher dem Bodenschutzrecht. Dagegen sei auf den Klärschlamm der Becken 2 bis 6 das Abfallrecht anzuwenden. Der Klärschlamm in diesen Becken sei kein Abwasser mehr.
Die Klägerin hat die Ordnungsverfügung mit der Klage angefochten. In 2013 hatte die Klägerin die Errichtung eines Landschaftsbauwerks aus dem stabilisierten Klärschlamm und den Randwällen der Klärschlammbecken 1 bis 6 in Form einer Aufschüttung im Bereich der Becken 3, 4 und 5 beantragt. Wenige Monate später hat die Klägerin ihre Anfechtungsklage dahin erweitert, die Beklagte zur Entscheidung über diesen Antrag zu verpflichten und dies damit begründet, dass der Schlamm sich weiterhin in der Abwasseranlage befinde. Von Anfang habe sie den Klärschlamm endgültig in den Schlammbecken liegen lassen dürfen. Die Errichtung des Landschaftsbauwerks sei bodenschutzrechtlich zulässig. Die Schlammplätze seien Altablagerungen oder Altlasten. Der Schlamm könne als Boden umgelagert werden. Selbst wenn der Boden Abfall sei, könne er als Teil der Altlast in die Sanierung einbezogen werden. Der abfallrechtliche Anlagenzwang stehe einem solchen Vorhaben nicht entgegen. Insoweit könne eine Ausnahme nach § 27 Abs. 2 KrW-/AbfG erteilt werden. Die Beklagte habe gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen, sie habe das Gefährdungspotential des Schlamms und die Kosten der Entsorgung nicht ermittelt.
Das Verwaltungsgericht hatte die Klage abgewiesen. Die hiergegen gerichtete Berufung blieb ohne Erfolg. Danach ist die mit der Klage angefochtene Ordnungsverfügung rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
§ 21 Abs. 1 KrW-/AbfG sei als Ermächtigungsgrundlage der Ordnungsverfügung anwendbar.
Dem stehe auch § 2 Abs. 2 Nr. 6 KrW-/AbfG nicht entgegen. Danach finden die Vorschriften des KrW-/AbfG keine Anwendung für Stoffe, sobald diese in Gewässer oder Abwasserbehandlungsanlagen eingeleitet oder eingebracht werden.
Diese Voraussetzungen seien bezogen auf den auszuhebenden und zu entsorgenden Klärschlamm in den Schlammplätzen 2 bis 6 nicht erfüllt. Der Klärschlamm sei zwar im Zuge der Abwasserbehandlung in der Kläranlage angefallen, so dass seine Bestandteile in die Kläranlage eingeleitet oder eingebracht worden seien. Auch seien sie zur Austrocknung in die Becken eingespült worden und befänden sich, abgesehen von der Minderung des Wassergehalts durch Versickerung oder Verdunstung, noch dort.
Jedoch weise der Klärschlamm den in § 2 Abs. 2 Nr. 6 KrW-/AbfG geforderten Bezug zu einem Gewässer oder einer Abwasseranlage seit langem nicht mehr auf. Nach ihrem Wortlaut lege diese Vorschrift ein zeitliches Kriterium für die Vorgänge des „Einleitens“ oder „Einbringens“ und mit den Begriffen „Gewässer“ und „Abwasseranlage“ einen räumlichen Bezug fest. Damit beziehe sich die Vorschrift hinsichtlich der Abwasserbeseitigung auch auf die Dauer des Ausschlusses der Geltung des Abfallrechts. Die Reichweite der Abwasserbeseitigung sei ihrerseits wasserrechtlich festgelegt. Unterliege danach der Stoff nicht mehr den wasserrechtlichen Anforderungen an die Abwasserbeseitigung, beurteile sich seine Entsorgung nach Abfallrecht. Klärschlamm, der nicht mehr Gegenstand der Abwasserbeseitigung ist, sei als Abfall aus Abwasserbehandlungsanlagen einzustufen. Der von der angefochtenen Verfügung erfasste Klärschlamm sei nicht mehr Gegenstand der Abwasserbeseitigung.
Die Abwasserbeseitigung umfasse – neben anderen Maßnahmen im Zusammenhang mit der Abwasserbeseitigung – zwar auch das Entwässern von Klärschlamm (§ 54 Abs. 2 Satz 1 WHG) und die Beseitigung des in Kleinkläranlagen anfallenden Klärschlamms (§ 54 Abs. 2 Satz 2 WHG). Diese Voraussetzungen seien aber nicht erfüllt. Zur Entwässerung sei der Wassergehalt des Klärschlamms herabzusetzen. Dies könne auch durch den der Schwerkraft folgenden Wasserverlust durch Sedimentation erfolgen, geschehe dann aber nicht zielgerichtet. Unabhängig davon werde seit Jahren der Wassergehalt nicht mehr im Zusammenhang mit der Abwasserbeseitigung herabgesetzt. Ein Bezug zur Abwasserbeseitigung bestehe lediglich noch insoweit, als der Klärschlamm bei der Behandlung des Abwassers in der Kläranlage angefallen sei und sich nach wie vor auf dem Gelände der Kläranlage befinde. Dies sei jedoch für einen Zusammenhang im Sinne von § 54 Abs. 2 Satz 1 WHG nicht ausreichend. Funktional habe der Klärschlamm mit der Abwasserbeseitigung nichts mehr zu tun. Die Kläranlage, einschließlich der zu ihrem Betrieb eingerichteten Schlammplätze werde nicht mehr betrieben. Das bloße Lagern und Ablagern des Klärschlamms in den Becken erfolge nicht mit dem Ziel der Abwasserbeseitigung. Entgegen der Auffassung der Klägerin bedürfe es zur Beendigung des ursprünglichen Zusammenhangs nicht der Entfernung des Klärschlamms aus den Becken. Ende die Zweckbestimmung der Einrichtung Abwasserbeseitigung, verliere sie die Eigenschaft als Abwasseranlage. Mit dem Ende der Abwasserbeseitigung entfalle für die davon betroffenen Stoffe der Grund für den Geltungsausschluss des Abfallrechts.
Insgesamt sei der Klärschlamm auch Abfall im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG.
Der Klärschlamm sei insbesondere eine bewegliche Sache. Für diese Beurteilung sei auf die Umstände des Einzelfalls abzustellen. Denn eine Verwachsung mit dem Boden der Art, dass der Klärschlamm von dem umgebenden Erdreich nur unter Schwierigkeiten zu unterscheiden sei und infolgedessen eine Trennung nicht oder nur mit erheblicher Mühe möglich sei, sei nicht eingetreten. Von „Böden in situ“ im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrW-/AbfG werde, anders als die Klägerin meine, nur ausgegangen, wenn zwischen dem ursprünglichen Boden und dem hinzugekommenen Boden eine feste Verbindung entstanden sei. Vorliegend sei indes zwischen dem Klärschlamm und dem ihn umgebenden Boden unschwer eine Unterscheidung möglich.
Die Klägerin wolle sich des Klärschlamms auch entledigen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG). Auch wenn sie einen dahingehenden Willen nicht ausdrücklich geäußert habe, bringe sie dies durch ihr Verhalten zum Ausdruck (§ 3 Abs. 3 KrW-/AbfG). Denn der Klärschlamm sei ein Rückstand der Abwasserbehandlung, die der Vorbereitung der Beseitigung des in der Kläranlage behandelten Abwassers durch Einleitung in ein Gewässer diene. Die Klägerin könne dabei den Anfall des Klärschlamms nicht verhindern. Für sie stelle der Klärschlamm, zumal er schadstoffbelastet ist, eine wirtschaftlich wertlose Last dar, die sie loswerden wolle. Die Wert- und Nutzlosigkeit des Klärschlamms für die Klägerin werde durch ihr Vorhaben bestätigt, aus dem gesamten auf dem Gelände der Kläranlage befindlichen Klärschlamm zusammen mit anderen Materialien ein Landschaftsbauwerk zu errichten. Die damit verfolgte Absicht, den Klärschlamm als „Baustoff“ zu verbrauchen, ersetze keine anderenfalls zum Bau des Landschaftsbauwerks zu verwendenden Materialien, sondern sei der ausschlaggebende Grund für das Vorhaben.
Darüber hinaus beabsichtige die Klägerin mit der Errichtung des Landschaftsbauwerks lediglich eine andere Methode zur Entsorgung des Klärschlamms. Das inzwischen in 2013 konkretisierte Vorhaben der Errichtung des Landschaftsbauwerks sei zur Sanierung der Schlammplätze bestimmt. Dem Gefährdungspotenzial für die Umwelt, das dem Klärschlamm innewohne, solle unter anderem durch eine Oberflächenabdichtung des Landschaftsbauwerks begegnet werden. Dies komme einer Ablagerung des Klärschlamms in einer gesicherten Deponie zumindest nahe.
In der Entscheidung wird weiter die in der Nr. 1 der angefochtenen Ordnungsverfügung angeordnete Zuführung des Klärschlamms zu einer ordnungsgemäßen Entsorgung in einer zugelassenen Abfallentsorgungsanlage unter dem Gesichtspunkt einer möglichen Ausnahme nach § 27 Abs. 2 KrW-/AbfG behandelt und abgelehnt. Die Ablehnung einer Ausnahme stehe auch nicht im Widerspruch zu § 13 Abs. 5 BBodSchG a.F., soweit entnommenes Bodenmaterial im Bereich der von der Altlastensanierung betroffenen Fläche wieder eingebracht werden solle, wenn durch einen für verbindlich erklärten Sanierungsplan oder eine Anordnung zur Durchsetzung der Pflichten nach § 4 BBodSchG a.F. sichergestellt sei, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt werde. Dazu wird ausgeführt, dass es im zu entscheidenden Fall an den bodenschutzrechtlichen Voraussetzungen gefehlt hat.
Die zum seinerzeit maßgeblichen KrW-/AbfG ergangene Entscheidung des OVG NRW ist allein schon wegen des Ineinandergreifens der wasser-, abfall- und bodenschutzrechtlichen Vorschriften lesenswert. Auch für die Praxis unter dem KrWG kommt es darauf an, die im Wesentlichen gleichlautenden Schnittstellen-Definitio-nen in § 2 Abs. 2 Nr. 9 KrWG – es handelt sich um die Nachfolgeregelung des § 2 Abs. 2 Nr. 6 KrW-/AbfG – sowie in § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG nach Sinn und Zweck zutreffend auszulegen und anzuwenden. Dafür ist das vorstehend wiedergegebene Urteil hilfreich.
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