Keine Beiladung einer Umwelt- und Naturschutzvereinigung bei abgelehnter Anlagengenehmigung
Von Köhler & Klett Rechtsanwälte
Verbandsklagen anerkannter Umwelt- und Naturschutzvereinigungen auf der Grundlage der völkerrechtlichen Aarhus-Konvention (Art. 9 Abs. 2 AK), der europäischen Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie (2003/35/EG) und des deutschen Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes (§ 2 Abs. 1 UmwRG) sind Instrumente der objektivrechtlichen Kontrolle behördlicher Genehmigungen, Planfeststellungen und Plangenehmigungen für umweltrelevante Vorhaben; sie zeichnen sich durch ein beachtliches Abwehrpotenzial aus. Um Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten in Anspruch nehmen zu können, brauchen Umwelt- und Naturschutzvereinigungen – anders als Individualbetroffene – keine mögliche Verletzung in eigenen Rechten, also keine individuelle Betroffenheit und Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) darzulegen. Ein beachtenswerter Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (HessVGH) vom 12.12.2017 – 9 E 2052/17 – verdeutlicht indessen die Grenzen der prozessualen Aktionsmacht solcher Vereinigungen. Deren verwaltungsgerichtliche Beiladung scheidet danach aus, wenn die zuständige Behörde eine begehrte Anlagengenehmigung ablehnt und der Vorhabenträger daraufhin mittels einer Verpflichtungsklage die Verurteilung des Verwaltungsträgers zur Erteilung der abgelehnten Genehmigung erstreiten will.
In dem zugrunde liegenden Fall hatte die zuständige Behörde die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Anlagengenehmigung für die Errichtung und den Betrieb von insgesamt zehn Windenergieanlagen abgelehnt. In dem vorausgegangenen Genehmigungsverfahren hatte eine anerkannte Umwelt- und Naturschutzvereinigung im Sinne von § 3 UmwRG Einwendungen gegen diese Anlagen unter den Gesichtspunkten der Grundwassergefährdung und der Unvereinbarkeit mit artenschutzrechtlichen Vorschriften erhoben. Die Ablehnung der Anlagengenehmigung war auf diese Gründe gestützt. Der Vorhabenträger erhob daraufhin eine verwaltungsgerichtliche Verpflichtungsklage auf Erteilung der abgelehnten Genehmigung.
In dem anschließenden Verwaltungsprozess beantragte die Umwelt- und Naturschutzvereinigung ihre Beiladung nach § 65 VwGO. Das erstinstanzliche Verwaltungsgericht lehnte die beantragte Beiladung ab, weil weder eine notwendige Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO noch eine einfache Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO in Betracht komme.
Der HessVGH hat mit dem vorgenannten Beschluss vom 12.12.2017 – 9 E 2052/17 – die dagegen gerichtete Beschwerde der Umwelt- und Naturschutzvereinigung zurückgewiesen. Die Beschwerde sei – so der HessVGH – zwar nach den §§ 146 Abs. 1, 147 Abs. 1 VwGO zulässig. Sie sei jedoch nicht begründet. Weder lägen die Voraussetzungen für eine notwendige Beiladung der Vereinigung vor, noch komme eine im Ermessen des Beschwerdegerichts, d.h. des VGH, stehende einfache Beiladung in Betracht.
Eine verwaltungsprozessuale Beiladung ist nach § 65 Abs. 2 VwGO notwendig, wenn der beizuladende Dritte an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt ist, dass die Entscheidung auch ihm gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Dies setzt voraus, dass die begehrte Sachentscheidung des Gerichts nicht wirksam getroffen werden kann, ohne dass dadurch unmittelbar und zwangsläufig Rechte des Dritten gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben werden. Eine solche Betroffenheit sei hier für die antragstellende Umwelt- und Naturschutzvereinigung nicht ersichtlich (HessVGH, Beschluss vom 12.12.2017 – 9 E 2052/17, Rn. 6; ebenso das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen – OVG NRW, Beschluss vom 15.03.2010 – 11 A 1355/07).
Auch eine einfache Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO schied nach der Erkenntnis des HessVGH im konkreten Fall aus. Nach dieser Vorschrift setzt die einfache Beiladung voraus, dass rechtliche Interessen Dritter durch die gerichtliche Entscheidung berührt werden. Dazu ist erforderlich, dass der Dritte in einer derartigen Beziehung zu einem der Hauptbeteiligten des Verfahrens oder zu dem Streitgegenstand steht, dass das Unterliegen eines der Hauptbeteiligten auch die Rechtsposition des Dritten verbessern oder verschlechtern könnte. Die einfache Beiladung hat demgemäß primär den Zweck, Dritten, welche die Voraussetzungen der notwendigen Beiladung nicht erfüllen, aber ein schutzwürdiges rechtliches Interesse in Bezug auf die gerichtliche Entscheidung haben können, die Möglichkeit zu geben, im Verfahren ihre Interessen zu wahren. Zugleich soll hiermit die Möglichkeit geschaffen werden, gegenüber solchermaßen betroffenen Dritten die Rechtskraftwirkung der zu erwartenden Entscheidung herbeizuführen (HessVGH, Beschluss vom 12.12.2017 – 9 E 2052/17, Rn. 7, 8).
In dem vom HessVGH entschiedenen Fall schied auch eine einfache Beiladung der anerkannten Umwelt- und Naturschutzvereinigung zur Wahrung eines schutzwürdigen rechtlichen Interesses aus. Zwar ist, wie der HessVGH hervorhebt, seit der gesetzlichen Zulassung sog. altruistischer Verbands- bzw. Vereinsklagen anzunehmen, dass auch solche Interessen eine Beiladung rechtfertigen können, die ihre Grundlage nicht in materiellen Rechtspositionen, sondern in den durch entsprechende Klagemöglichkeiten zugewiesenen Wahrnehmungszuständigkeiten der Vereinigung haben (HessVGH, Beschluss vom 12.12.2017 – 9 E 2052/17, Rn. 10; auch OVG Hamburg, Beschluss vom 09.02.2009 – 5 E 4/08).
Im entschiedenen Fall stand der antragstellenden Vereinigung jedoch die in § 2 Abs. 1 UmwRG eingeräumte, auf den Vorgaben des Art. 9 Abs. 2 AK und der Richtlinie 2003/35/EG beruhende Rechtsbehelfsmöglichkeit nicht zu. Nach der Erkenntnis des HessVGH ist das UmwRG schon von seiner ratio her nur auf positive Entscheidungen über die Zulässigkeit eines Vorhabens oder auf Genehmigungen, Erlaubnisse und ähnliche, ein Vorhaben zulassende Entscheidungen im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1, 2 UmwRG sowie auf deren Unterlassung anwendbar. Den nach § 3 UmwRG anerkannten Vereinigungen wird nämlich mit § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG ein Rechtsbehelf gegen die genannten behördlichen Entscheidungen eingeräumt, mit dem sie rügen können, dass eine solche Entscheidung im Widerspruch zu einer relevanten Rechtsvorschrift stehe. Nach der aktuellen Fassung des UmwRG vom 23.08.2017 ist nicht mehr erforderlich, dass die Rechtsvorschrift, deren Verletzung die Vereinigung rügt, auch dem Umweltschutz dient. Ein solches Rügerecht scheidet aber in Bezug auf behördliche Bescheide, mit denen eine vom Vorhabenträger begehrte Genehmigung (wie hier die immissionsschutzrechtliche Anlagengenehmigung) abgelehnt worden ist, von vornherein aus. Durch einen solchen Ablehnungsbescheid werden die anerkannten Umwelt- und Naturschutzvereinigungen in ihrer aus der Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie 2003/35/EG und dem UmwRG abzuleitenden Rechtsposition nicht berührt (HessVGH, Beschluss vom 12.12.2017 – 9 E 2052/17, Rn. 11).
Dadurch unterscheidet sich die vorliegende Fallgestaltung, wie der HessVGH klarstellt, von der Fallkonstellation der vorerwähnten Entscheidung des OVG Hamburg (Beschluss vom 09.02.2009 – 5 E 4/08); dort hatte das OVG im Fall einer auf die Untätigkeitsklage des Vorhabenträgers erteilten wasserrechtlichen Erlaubnis, gegen deren Nebenbestimmungen die Klage nunmehr gerichtet war, die einfache Beiladung einer anerkannten Naturschutzvereinigung auf deren „Wahrnehmungszuständigkeit“ als berührtes rechtliches Interesse im Sinne von § 65 Abs. 1 VwGO gestützt (HessVGH, Beschluss vom 12.12.2017 – 9 E 2052/17, Rn. 12).
Dem Ergebnis, dass im Falle einer von der Behörde abgelehnten Anlagengenehmigung eine Beiladung einer Umwelt- und Naturschutzvereinigung ausscheidet, kann nach der Erkenntnis des HessVGH auch nicht das Zweitklageverbot des § 1 Abs. 1 Satz 4 UmwRG entgegengehalten werden (HessVGH, Beschluss vom 12.12.2017 – 9 E 2052/17, Rn. 13). Nach dieser Vorschrift besteht kein Verbandsklagerecht, wenn eine behördliche Entscheidung im Sinne des § 1 Abs. 1 UmwRG aufgrund einer Entscheidung in einem verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren erlassen worden ist. Dieses sog. Zweit- oder auch Mehrfachklageverbot soll ausschließen, dass ein Gericht sich mehrfach mit derselben Angelegenheit befassen muss. Darin liegt eine Ergänzung des Instituts der materiellen Rechtskraft, da die Bindungswirkung ergangener gerichtlicher Entscheidungen damit auf am gerichtlichen Verfahren nicht beteiligte Vereinigungen nach § 3 UmwRG ausgedehnt wird (HessVGH, Beschluss vom 12.12.2017 – 9 E 2052/17, Rn. 15; entsprechend zu § 61 Abs. 1 Satz 2 Bundesnaturschutzgesetz – BNatSchG – schon das Bundesverwaltungsgericht – BVerwG, Urteil vom 12.03.2008 – 9 A 3.06, Rn. 24). Hiernach ist nur dann, wenn der Inhalt der Verwaltungsentscheidung durch die gerichtliche Verpflichtungsentscheidung zwingend vorgegeben ist, eine Zweitklage generell ausgeschlossen. Wenn dagegen im gerichtlichen Verfahren ein Bescheidungsurteil ergeht, bleiben der Behörde für ihre erneute Entscheidung in dem durch das Urteil abgesteckten Rahmen Spielräume offen, die von der Rechtskraftwirkung nicht erfasst werden; insoweit findet die Ausschlussregelung des § 1 Abs. 1 Satz 4 UmwRG keine Anwendung (HessVGH, Beschluss vom 12.12.2017 – 9 E 2052/17, Rn. 15; auch BVerwG, Urteil vom 12.03.2008 – 9 A 3.06, Rn. 24).
Auf der Basis dieser Grundsätze ist es nach der Erkenntnis des HessVGH durch das Zweitklageverbot des § 1 Abs. 1 Satz 4 UmwRG nicht ausgeschlossen, dass die Vereinigung ihr durch § 2 Abs. 1 UmwRG eingeräumtes Rügerecht und somit auch die ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich entsprechende Wahrung von Umwelt- und Naturschutzbelangen auch dann in einem – eventuell nachfolgenden – Klageverfahren ausreichend wahrnehmen kann, wenn der beklagte Verwaltungsträger gerichtlich zur Erteilung der (Anlagen-)Genehmigung verpflichtet wür-de (HessVGH, Beschluss vom 12.12.2017 – 9 E 2052/17, Rn. 16).
Fazit: Mit der Klarstellung, dass eine anerkannte Umwelt- und Naturschutzvereinigung in Fällen einer abgelehnten Anlagengenehmigung und einer anschließenden Verpflichtungsklage des Vorhabenträgers in dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren weder im Wege einer notwendigen Beiladung (§ 65 Abs. 2 VwGO) noch im Wege einer einfachen Beiladung (§ 65 Abs. 1 VwGO) beizuladen ist, ist der HessVGH Bestrebungen entgegengetreten, die der Verbandsbeteiligung im Verwaltungsprozess allgemein – unabhängig von der Verfahrensart und der Streitkonstellation – das Wort reden wollen. Andererseits hat der HessVGH klargestellt, dass eine anerkannte Umwelt- und Naturschutzvereinigung ihre Klage- und Abwehrrechte in einem eventuell nachfolgenden Klageverfahren auch dann wahrnehmen kann, wenn der beklagte Verwaltungsträger gerichtlich zur Erteilung der Genehmigung verpflichtet wurde. Beide Klarstellungen überzeugen aus rechtssystematischer wie aus rechtspraktischer Sicht.
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