Umsetzung der Seveso-III-Richtlinie in nationales Recht
Das Umsetzungsverfahren hat mit einem Referentenentwurf der Bundesregierung begonnen.
Das Umsetzungsverfahren hat mit einem Referentenentwurf der Bundesregierung begonnen
Umsetzung der Seveso-III-Richtlinie in nationales Recht
Von Köhler & Klett Rechtsanwälte
07.10.2016 – Die Seveso-III-Richtlinie war bis zum 31.05.2015 in nationales Recht umzusetzen. Begonnen hatte das Umsetzungsverfahren mit einem Referentenentwurf der Bundesregierung, der auch die Anforderungen umsetzen sollte, die sich aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) in der Rechtssache „Mücksch“ und der sie rezipierenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) ergeben. Nunmehr liegt der Gesetzesentwurf der Bundesregierung vom 17.08.2016 (BT-Drs. 18/9417) vor. Dieser berücksichtigt die Stellungnahme des Bundesrats vom 17.06.2016 zum – vorausgegangenen – Gesetzesentwurf der Bundesregierung vom 06.05.2016. Für die Auslegung einzelner Regelungen des aktuellen Gesetzesentwurfs ergiebig ist dabei auch die in der BT-Drs. 18/9417 ebenfalls enthaltene Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrats vom 17.08.2016.
Der Gesetzesentwurf vom 17.08.2016 beschränkt sich auf die Umsetzung der aus Sicht des Gesetzgebers vorgegebenen Mindestregelungsgehalte der SEVESO-III-Richtlinie, ohne dass der Versuch weiterverfolgt wird, die Anforderungen der Mücksch-Rechtsprechung im Einzelnen abzubilden. Hierzu sind folgende wesentliche Änderungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) vorgesehen:
Legaldefinitionen
§ 3 BImSchG soll um einen Absatz 5b ergänzt werden, der eine Legaldefinition der „störfallrelevanten Errichtung oder störfallrelevanten Änderung einer Anlage oder eines Betriebsbereichs“ enthält. Eine in diesem Sinne störfallrelevante Errichtung/Änderung soll vorliegen, wenn sich aus der Änderung erhebliche Auswirkungen auf die Gefahren schwerer Unfälle ergeben können, ferner im Fall der Hochstufung eines Betriebsbereichs der unteren in einen solchen der oberen Klasse, und im umgekehrten Fall. Nach der Gegenäußerung der Bundesregierung sind Änderungen, durch die ein schon unterschrittener Sicherheitsabstand nicht weiter unterschritten wird und die keine erhebliche Gefahrerhöhung für Schutzobjekte auslösen, keine störfallrelevanten Änderungen. Gleiches soll für Änderungen gelten, welche die Gefahr eines schweren Unfalls sogar verringern.
§ 3 Abs. 5c Satz 1 BImSchG enthält künftig die Legaldefinition des „angemessenen Sicherheitsabstands“ – verstanden als der Abstand zwischen Betriebsbereich/dem Bestandteil eines Betriebsbereichs und benachbartem Schutzobjekt, „der zur gebotenen Begrenzung der Auswirkungen auf das Schutzobjekt, welche durch schwere Unfälle […] hervorgerufen werden können, beiträgt“. Schon der Wortlaut („beiträgt“) spricht dafür, dass „Abstand nicht alles ist“. Maßgeblich für die Bestimmung des angemessenen Sicherheitsabstands sind gemäß § 5c Satz 2 BImSchG störfallspezifische Faktoren. Ausweislich der Gegenäußerung der Bundesregierung zu § 3 Abs. 5c BImSchG entspricht es ihrem Anliegen, Betriebsbereichen in gewachsenen Gemengelangen Bestandschutz einschließlich gewisser Entwicklungsmöglichkeiten einzuräumen.
§ 3 Abs. 5d BImSchG definiert die „benachbarten Schutzobjekte“ mit den Inhalten, wie sie im Wesentlichen schon aus § 50 BImSchG in der zurzeit maßgeblichen Fassung bekannt sind. Nach wie vor enthält der Gesetzesentwurf keine explizite Klarstellung zu der strittigen Frage, wie größere Einzelwohnbauvorhaben hinsichtlich ihrer Schutzbedürftigkeit einzustufen sind.
Die dermaßen legal definierten Tatbestandsmerkmale werden in verschiedenen, neu eingefügten Regelungen des BImSchG verwendet.
Anzeige- und Genehmigungsverfahren
Gemäß § 15 Abs. 2a BImSchG ist die störfallrelevante Änderung einer Anlage, die Betriebsbereich oder Bestandteil eines Betriebsbereichs ist, der zuständigen Behörde anzuzeigen, die daraufhin prüft, ob die störfallrelevante Änderung einer Genehmigung bedarf. Bestätigt die Behörde, dass kein Genehmigungserfordernis besteht, kann die Änderung umgesetzt werden. Anders als in § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG ist eine konkludente Anzeigenbestätigung durch behördliches Schweigen nicht vorgesehen.
Gemäß dem neu eingefügten § 16a Satz 1 BImSchG bedarf die störfallrelevante Änderung der Genehmigung, wenn durch sie der angemessene Sicherheitsabstand zu benachbarten Schutzobjekten unterschritten wird und sie nicht bereits von § 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG – dem „bekannten“ Änderungsgenehmigungserfordernis – erfasst ist. Nach der Begründung zum Gesetzesentwurf sind störfallrelevante Änderungen, die nicht bereits unter § 16 BImSchG fallen, vor allem Änderungen, die zu einer Herabstufung eines Betriebsreichs der oberen Klasse zu einem Betriebsbereich der unteren Klasse führen. Denn für derartige Herabstufungen soll sich aus Art. 15 der Seveso-III-Richtlinie das Erfordernis ergeben, ein Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen. In der Praxis dürfte daher der überwiegende Teil der störfallrelevanten Änderungen, so denn der Gesetzesentwurf in seiner jetzigen Fassung in Kraft tritt, unter § 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG fallen.
Hervorzuheben ist die in § 16a Satz 2 BImSchG vorgesehene Regelung, wonach es keiner Änderungsgenehmigung bedarf, soweit dem Gebot, den angemessenen Sicherheitsabstand zu wahren, bereits auf Ebene einer raumbedeutsamen Planung oder Maßnahme durch verbindliche Vorgaben Rechnung getragen worden ist. Dahinter steht die Überlegung, dass das Bauplanungsrecht (§ 50 BImSchG) wegen des Abwägungsgebots das im Vergleich zum gebundenen (Änderungs-)Ge-nehmigungsverfahren nach BImSchG grundsätzlich geeignetere Instrumentarium ist, um störfallrechtlichen Erwägungen und Vorgaben Rechnung zu tragen. Für die Praxis hat die Abarbeitung störfallrechtlicher Fragestellungen auf Planungsebene zudem den Vorteil, dass, je nachdem wie und bezogen auf welche Variationsbreiten eines Vorhabens sie erfolgt ist, nicht anhand einer jeden störfallrelevanten Änderung die Problematik der angemessenen Sicherheitsabstände (und ggf. deren Unterschreitung) in einem Änderungsgenehmigungsverfahren mit dem damit einhergehenden Aufwand (und den prozessualen Risiken) abgearbeitet werden muss.
Ein neu geschaffener § 19 Abs. 4 BImSchG schließt künftig das vereinfachte Genehmigungsverfahren aus für Anlagen, die Betriebsbereich oder Bestandteil eines Betriebsbereichs sind und durch deren störfallrelevante Errichtung oder Änderung der angemessene Sicherheitsabstand zu benachbarten Schutzobjekten unterschritten wird. In diesem Fall ist ein Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen, wobei allerdings ein Erörterungstermin nicht vorgesehen ist und zudem die Möglichkeit, Einwendungen zu erheben, auf einen bestimmten Personenkreis begrenzt wird. Diese Regelung war schon im Wesentlichen im Referentenentwurf enthalten.
Gleiches gilt für das in §§ 23a, 23b BImSchG vorgesehene störfallrechtliche Genehmigungsverfahren für Anlagen mit einem störfallrelevanten Betriebsbereich, die nicht nach dem BImSchG genehmigungsbedürftig sind, sondern beispielsweise ausschließlich nach dem Bauordnungsrecht der Länder (siehe hierzu jeweils den Beitrag im Köhler & Klett Newsletter 02/15, S. 12).
Nicht mehr vorgesehen sind im aktuellen Gesetzesentwurf dagegen die noch im Referentenentwurf enthaltenen Änderungen bzw. Ergänzungen des § 50 BImSchG. Diese sind teilweise in die Legal-definitionen des § 3 BImSchG sowie in § 16a BImSchG überführt worden; § 50 BImSchG als auch künftig rein bauplanungsrechtliche Vorschrift wird lediglich redaktionell angepasst.
TA Abstand
Wie schon der Referentenentwurf, so sieht auch der aktuelle Gesetzesentwurf in § 48 BImSchG eine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass einer „Technischen Anleitung Abstand“ vor, um bundeseinheitliche Vorgaben zur – praxisrelevanten – Bewertung des angemessenen Sicherheitsabstandes für die zuständigen Behörden zu schaffen. Die Bundesregierung beabsichtigt, diese „TA Abstand“ schnellstmöglich zu erlassen; hierzu soll das federführende BMUB bereits erste Gespräche mit den für den Vollzug zuständigen Ländern führen. In den Ausarbeitungsprozess der TA Abstand sollen alle betroffenen Bereiche – Umwelt, Bauen und Wirtschaft – einbezogen werden.
Sollte der Gesetzesentwurf in Kraft treten, wird – je nach zu beurteilendem Sachverhalt – die Praxis auch weiterhin die Frage beschäftigen, wie einzelnen – zum Teil interpretationsoffenen – Vorgaben des EuGH in der Rechtssache Mücksch („sozioökonomische Faktoren“) Rechnung zu tragen ist.
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