30. September 2010 |

Neue Regeln für die Abfallwirtschaft

Am 18. Dezember 2008 trat die novellierte EU-Abfallrahmenrichtlinie (AbfRRL) mit dem Ziel in Kraft, die Abfallvermeidung und -verwertung zu stärken. Innerhalb von 24 Monaten sollte sie von den Mitgliedsstaaten in nationales Recht umgesetzt werden. Im Sommer wurde der Referentenentwurf für ein neues Kreislaufwirtschaftsgesetz in Deutschland der Öffentlichkeit vorgestellt. Während sich für Gewerbetreibende im praktischen Alltag kaum Veränderungen ergeben dürften, ist das neue Gesetz für die Entsorgungswirtschaft die maßgebliche Grundlage, auf der sie zukünftig agieren kann und muss. Ziel des Gesetzes ist die Neuausrichtung der bisherigen Abfallwirtschaftspolitik in Deutschland hin zu einer ökonomischen und ökologischen Ressourcenwirtschaft.

Das neue Kreislaufwirtschaftsgesetz

30.09.2010 – Am 18. Dezember 2008 trat die novellierte EU-Abfallrahmenrichtlinie (AbfRRL) mit dem Ziel in Kraft, die Abfallvermeidung und -verwertung zu stärken. Innerhalb von 24 Monaten sollte sie von den Mitgliedsstaaten in nationales Recht umgesetzt werden. Im Sommer wurde der Referentenentwurf für ein neues Kreislaufwirtschaftsgesetz in Deutschland der Öffentlichkeit vorgestellt. Während sich für Gewerbetreibende im praktischen Alltag kaum Veränderungen ergeben dürften, ist das neue Gesetz für die Entsorgungswirtschaft die maßgebliche Grundlage, auf der sie zukünftig agieren kann und muss. Ziel des Gesetzes ist die Neuausrichtung der bisherigen Abfallwirtschaftspolitik in Deutschland hin zu einer ökonomischen und ökologischen Ressourcenwirtschaft.

Wie aber soll dieses Ziel erreicht werden? Da der Referentenentwurf bisher weder zwischen den Ministerien abgestimmt ist, noch das finale Gesetz darstellt, kann die Betrachtung der Neuerungen und Veränderungen nur den aktuellen „Ist-Zustand“ beschreiben. Was sich davon auch tatsächlich im Gesetzestext wiederfindet, wird derzeit noch intensiv diskutiert.

5-stufige Abfallhierarchie

Als ziemlich sicher gilt, dass die bislang geltende 3-stufige Abfallhierarchie aus Vermeidung, Verwertung und Beseitigung zu einer 5-stufigen Hierarchie ausgebaut werden wird. Zukünftig sollen durch die Abstufung in Vermeidung, Vorbereitung zur Wiederverwertung, Recycling, sonstige, das heißt auch energetische Verwertung, und Beseitigung insbesondere die beiden Punkte „Vorbereitung zur Wiederverwertung“ und „Recycling“ gestärkt werden. Mit der Ausrichtung auf die jeweils hochwertigste Verwertungsoption sollen das Ziel einer verbesserten Ressourceneffizienz der Kreislaufwirtschaft möglichst zügig erreicht und mehr Stoffe recycelt werden.

Höhere Recyclingquoten – mehr Getrenntsammlung

Grundsätzlich sieht der Entwurf vor, die bisher bestehenden Recyclingquoten zu erhöhen. Die finalen Verwertungsquoten stehen allerdings noch nicht fest. Laut Referentenentwurf soll die Quote von Siedlungsabfällen von 50 auf 65 Prozent, die Quote bei Bau- und Abbruchabfällen von 70 auf 80 Prozent erhöht werden. Um die Restmüllmengen zudem weiter zu verringern, sieht der Entwurf eine weitere Trennung von Abfallarten vor. Bis 2015 soll hierzu deutschlandweit eine flächendeckende getrennte Sammlung von Bioabfällen eingeführt werden, um die Potenziale des Bioabfalls als zusätzlichen Energielieferanten, beispielsweise in Biogasanlagen, nutzen zu können.

Einen Hebel zur Steigerung der Recyclingquoten sieht das Bundesumweltministerium auch in einer erweiterten Wertstofferfassung mit Hilfe einer Wertstofftonne. Auch wenn der Referentenentwurf nicht die Wertstofftonne per se einführt, legt er doch die verordnungsrechtlichen Grundlagen für eine deutschlandweite Einführung. Durch die Wertstofftonne sollen in Zukunft neben Verpackungen auch die sogenannten stoffgleichen Nichtverpackungen erfasst werden, das heißt, Kunststoffe jedweder Art, Metalle, eventuell auch Holz, Textilien und elektronische Kleingeräte. Hintergrund ist, dass noch immer jährlich mehrere Millionen Tonnen Rohstoffe mit dem Hausmüll entsorgt und damit verbrannt werden. Dadurch gehen sie dem Stoffkreislauf unwiderruflich verloren. Arm an eigenen Rohstoffvorkommen, muss Deutschland dadurch mehr Rohstoffe aus dem Ausland teuer importieren. Um dies zumindest zu einem Teil zu vermeiden, soll die Wertstofftonne ihren Beitrag zu einer erweiterten Sammlung leisten. Studien und Pilotversuche haben gezeigt, dass mit einer Zunahme von rund sieben Kilogramm Wertstoffen pro Kopf und Jahr zu rechnen ist, wenn die Wertstofftonne eingeführt wird.

An diesem Punkt findet derzeit die heftigste Diskussion um das Sammlungs- und Verwertungsrecht für die Wertstofftonne statt. Während Vertreter des Verbands Kommunale Abfallwirtschaft und Stadtreinigung (VKS), sich naturgemäß für eine eindeutige Zuständigkeit der Kommunen im Rahmen der Daseinsvorsorge aussprechen, sehen Vertreter der privaten Recyclingwirtschaft, wie Peter Kurth, Präsident des Bundesverbandes der Deutschen Entsorgungs- Wasser- und Rohstoffwirtschaft (BDE), die Wertstofftonne im Wettbewerb.
Aktuell gibt es massive Versuche kommunaler Entsorger, vor in Kraft treten des Gesetzes Fakten zu schaffen und so unliebsame private Konkurrenz aus dem Markt zu drängen.

Gewerbliche Sammlung

Einer der Dreh- und Angelpunkte in dem Gesetzentwurf ist die Neudefinition gewerblicher Sammlungen Das so genannte „Altpapier-Urteil“ des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) von 2008 schränkte die gewerbliche Sammlung in Deutschland stark ein. Praktisch war es seit dem möglich, dass Kommunen die so genannte gewerbliche Abfallsammlung durch private Unternehmen untersagten. Mit den Formulierungen im neuen Referentenentwurf wird versucht, die rechtliche Situation vor dem Altpapier-Urteil wieder herzustellen, und so an das europäische Recht anzupassen. Besonders interessant ist hier die im Appendix enthaltene Gesetzesbegründung. Hierin geht das Ministerium davon aus, dass die neue Definition der gewerblichen Sammlung schon der heutigen „allgemeinen Auffassung im Abfallrecht“ entspricht.

Fazit – es bleibt spannend

Noch ist unklar, welche der teilweise diametralen Vorstellungen sich schlussendlich durchsetzen werden und damit die neue Abfallwirtschaftspolitik der Bundesregierung für die kommenden Jahre weiter bestimmen wird. Der derzeitige Schwebezustand ist dabei zu weiten Teilen vorhersagbar gewesen. Nach der letzten Bundestagswahl im September 2009 mussten die Ministerialbeamten die Gesetzesnovelle im Eiltempo auf den neuen Hausherren anpassen. Abgesehen davon gibt es Kritikpunkte, die auf dem Weg zum eigentlichen Gesetz ausgeräumt werden müssen.

So sind beispielsweise die im Entwurf geforderten Recyclingquoten vor dem Hintergrund der bisher erreichten Quote von 63 Prozent bei weitem kein ambitioniertes Recyclingziel bis zum Jahr 2020. Eine Steigerung um lediglich zwei Prozent mutet gar banal an, wenn man davon ausgeht, dass man mit gesetzlichen Recyclingquoten Innovationen fördern und auch fordern will. Hier wären Quoten von 80 Prozent ein hohes, aber ein zu erreichendes Ziel, das die innovative deutsche Recyclingwirtschaft auch mittelfristig zu erfüllen in der Lage wäre. Eine flächendeckende Einführung der Bio- und der Wertstofftonne schon bis 2013 – und nicht erst 2015 – würde zudem dazu führen, dass mehr Wertstoffe getrennt erfasst und durch Recycling mehr Sekundärrohstoffe zurückgewonnen werden können. Hier muss der Gesetzgeber auch die zentralen Probleme im Vorhinein klären und darf nicht auf kommende Verordnungen verweisen. Was darf hinein? Wer darf sie aufstellen? Wie finanziert sich die Wertstofftonne? sind die wesentlichen Fragen, die es zu beantworten gilt, ehe das neue Gesetz in Kraft tritt. Hierbei darf es zu keiner Bevorzugung kommunaler Entsorgungsstrukturen unter dem Deckmantel der Daseinsvorsorge kommen. Die in der Wertstofftonne gesammelten Materialen sind handelbare Wirtschaftsgüter, die demnach dem freien EU-Warenverkehr unterliegen müssen.

Sehr zu begrüßen ist, dass die „gewerbliche Sammlung“, nun erstmalig im Gesetz definiert ist. Hierbei waren die Autoren bemüht, die europarechtlichen Vorgaben umzusetzen und die ausufernde Rechtssprechung nach dem „Altpapier-Urteil“ das BVerwG wieder zurück zu nehmen. Leider schafft es der Entwurf nicht, an dieser Stelle Rechts- und Planungssicherheit für die Entsorgungswirtschaft zu schaffen, da er viele unbestimmte Rechtsbegriffe enthält. Stattdessen führt er eine Vielzahl von konfliktträchtigen, unbestimmten Rechtsbegriffen in ein, die im Ergebnis voraussichtlich zu ausgedehnten juristischen Auseinandersetzungen führen werden. Hier muss der Gesetzgeber nachbessern und Aufgaben der Daseinsvorsorge sehr eng eingrenzen, um so Wettbewerb rechtlich zu ermöglichen. „Dies würde“, so die Stellungnahme des Bundeskartellamtes, „zu niedrigeren Abfallgebühren und einem größeren Angebot von getrennten Abfallsammlungen im Holsystem führen“.
Käme es durch die Neufassung des KrWG zu einer Rück-Verstaatlichung der Abfallwirtschaft, wären die bisher erreichten innovativen Recyclingstrukturen der Privatwirtschaft ernsthaft gefährdet. So waren es private Unternehmen die frühzeitig die Potenziale des Recyclings erkannten und mit eigenen Investitionen vorantrieben, währenddessen die kommunale Entsorgungslandschaft auf ressourcenvernichtende und damit ineffiziente Verbrennungsanlagen setzte. Nach Analysen von Branchenkennern erfassen Privatunternehmen bereits heute etwa 95 Prozent aller Abfälle. Selbst beim Haushaltsabfall sind es 65 Prozent. Bei der Sortierung und Aufbereitung von Wertstoffen liege der privatwirtschaftliche Anteil sogar bei 98 Prozent. Hier profitiert Deutschland fast ausschließlich vom Know-how der privaten Recyclingwirtschaft.

Auch aus Sicht des BDE gehören deshalb die Wertstoffe, die neben dem klassischen Hausmüll eingesammelt werden, in den Wettbewerb. „Die mancherorts angedachte Schaffung kommunaler Monopolstrukturen bei der Einführung der neuen Wertstofftonne würde die Versorgung der Wirtschaft mit Sekundärrohstoffen massiv gefährden. Davor können wir nur warnen“, erklärte hierzu auch BDE-Präsident Peter Kurth.

Die Diskussion bleibt also weiter spannend. Der übliche Gesetzgebungsprozess in Deutschland sieht eine Anhörung beteiligter Kreise vor. Diese fand vom 20. bis 23. September im Bundesumweltministerium in Bonn statt. Nun gilt es abzuwarten, welche der hier formulierten Positionen Eingang in den Gesetzestext finden werden. Das Ergebnis der Anhörung muss im Anschluss noch mit den beteiligten Ministerien, insbesondere dem Bundeswirtschaftsministerium, abgestimmt werden. Von dort heißt es, dass man nur einem Gesetz zustimmen werde, in dem Wettbewerb möglich ist und keine Monopole – weder kommunal noch privat – entstehen. Auch die Bundesländer, denen das Gesetz im Bundesrat zur Zustimmung vorgelegt werden muss, beteiligen sich an der Diskussion.

Sollten die Bürger zu entscheiden haben, scheint die Sache klar. Ein möglichst einfaches System ohne eine zusätzliche Extratonne für Wertstoffe muss her. Diese sollte möglichst preiswert sein und im besten Fall dazu dienen, die teuren Restmüllgebühren zu verringern. Die Konsensfindung ist also im vollem Gange. Als derzeit einzig sicher gilt, dass die von der Europäischen Union 2008 vorgegebene Zwei-Jahres-Frist zur Umsetzung der Abfallrahmenrichtlinie bis Ende des Jahres 2010 nicht eingehalten werden kann und frühestens im Sommer 2011 mit dem neuen Gesetz zu rechnen ist.

Sie haben Fragen und Anregungen? Mailen Sie an philipp.saar@alba.info.

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