Das bringt das neue Kreislaufwirtschaftsgesetz
Im Folgenden hat der renommierte Abfallrechtsexperte Dr. Markus W. Pauly für die recyclingnews die unstrittigen Regelungen des neues Gesetzes näher beleuchtet.
KrWG kurz vor Verabschiedung / Was Sie jetzt wissen müssen
12.12.2011 – Trotz zahlreicher Zugeständnisse an die Länder hat der Bundesrat das Kreislaufwirtschaftsgesetz wegen eines einzigen, heftig umstrittenen Paragraphen an den Vermittlungsausschuss gesendet. Nun müssen sich Bundes- und Ländervertreter zusammensetzen und ihren Dissens um die Neureglung gewerblicher Sammlungen (Paragraph 17) beilegen. Bereits am 14. Dezember 2011 könnte die finale Entscheidung fallen.
Im Folgenden hat der renommierte Abfallrechtsexperte Dr. Markus W. Pauly für die recyclingnews die unstrittigen Regelungen des neues Gesetzes näher beleuchtet (ohne Anspruch auf Vollständigkeit):
Von Dr. Markus W. Pauly
1. Zweck, Geltungsbereich und Begriffsbestimmungen
Der Zweck des Gesetzes ist die Förderung der Kreislaufwirtschaft zur Schonung der natürlichen Ressourcen und die Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen.
Dementsprechend erstreckt sich der Geltungsbereich auf die Vermeidung, die Verwertung und die Beseitigung von Abfällen sowie die sonstigen Maßnahmen der Abfallbewirtschaftung. Daneben enthält das Gesetz zahlreiche so genannte Anwendungsausschlüsse, wie etwa die Abgrenzung zum Wasserrecht, zum Atomrecht und zum Strahlenschutzvorsorgerecht. Von praktischer Bedeutung sind aber die der europäischen Rechtsprechung geschuldeten Klarstellungen, dass das Gesetz nicht für Böden gilt, einschließlich nicht ausgehobener, kontaminierter Böden und dauerhaft mit dem Boden verbundener Gebäude. Diese Klarstellung ist notwendig, da der Abfallbegriff nicht mehr über das Begriffsmerkmal „bewegliche Sachen“ definiert wird, sondern über das Merkmal „Stoffe und Gegenstände“. Zudem enthält der Gesetzesentwurf Anwendungsausschlüsse für nicht kontaminierte Böden sowie Sedimente aus der Bewirtschaftung von Gewässern.
Höchst komplex und teilweise neu sind die Begriffsbestimmungen. Der Gesetzesentwurf definiert in 28 (!) Absätzen zum Teil neue Begriffe, die der Abfallrahmenrichtlinie entnommen wurden. Abgesehen von der bereits erwähnten Modifikation, soll sich an der allgemeinen Abfalldefinition nichts Wesentliches ändern. Gegenüber der Vorgängerregelung werden die Begriffsbestimmungen jedoch um so genannte personale Definitionen (Sammler, Beförderer, Händler und Makler) und um Begriffsbestimmungen zu verschiedenen Entsorgungshandlungen (zum Beispiel Vorbereitung zur Wiederverwendung und Recycling) erweitert. Erstmals findet sich auch eine Legaldefinition des Begriffs Kreislaufwirtschaft.
2. Nebenprodukte, Ende der Abfalleigenschaft
Neu in einem deutschen Gesetz ist die Abgrenzung zwischen Abfällen und Nebenprodukten. Die Regelung setzt damit die Abfallrahmenrichtlinie um und hält sich weitgehend wortgleich an deren Vorgaben. Es geht um die Frage, wann ein Stoff oder Gegenstand, der in einem Herstellungsverfahren angefallen ist, dessen hauptsächlicher Zweck nicht auf die Herstellung desselben gerichtet ist, als Nebenprodukt und nicht als Abfall anzusehen ist. Dies soll der Fall sein, wenn (1) sichergestellt ist, dass der Stoff oder Gegenstand weiter verwendet wir, (2) eine weitere, über ein normales industrielles Verfahren hinausgehende Vorbehandlung hierfür nicht erforderlich ist, (3) der Stoff oder Gegenstand als integraler Bestandteil eines Herstellungsprozesses erzeugt wird und (4) die weitere Verwendung rechtmäßig ist. Da die Abgrenzung unter Zugrundelegung zahlreicher unbestimmter Rechtsbegriffe vorzunehmen ist, wird sich diese im Einzelfall als schwierig erweisen. Andererseits wird die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung weitere Abgrenzungskriterien zu bestimmen.
Ebenfalls in Umsetzung der Abfallrahmenrichtlinie erfolgt in dem neuen Gesetz eine Regelung zum Ende der Abfalleigenschaft. Demnach soll die Abfalleigenschaft von Stoffen oder Gegenständen enden, wenn diese ein Verwertungsverfahren durchlaufen haben und so beschaffen sind, dass (1) sie üblicherweise für bestimmte Zwecke verwendet werden können, (2) ein Markt für sie oder eine Nachfrage nach ihnen besteht, (3) sie alle für ihre jeweilige Zweckbestimmung geltenden technischen Anforderungen und Rechtsvorschriften sowie anwendbaren Normen für Erzeugnisse erfüllen und ihre Verwendung insgesamt nicht zu schädlichen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt führt. Auch für diese Abgrenzung sollen weitere Kriterien durch Rechtsverordnung festgelegt werden, die sich an den Ergebnissen eines Verfahrens auf europäischer Ebene orientieren und auch nationale Kriterien enthalten können, solange auf europäischer Ebene keine Konkretisierung verbindlich erfolgt ist. Fest steht jedoch, dass nach den Vorgaben aus der Abfallrahmenrichtlinie die Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft vorrangig für Papier, Glas, Reifen und Textilien entwickelt werden sollen. Eine entsprechende EU-Verordnung für Schrott ist bereits Anfang Oktober 2011 in Kraft getreten. Grundsätzlich sollen demnach aufbereitete Schrotte mit einem Anteil an Verunreinigungen von weniger als zwei Gewichtsprozent nicht mehr als Abfall anzusehen sein. Die praktischen Auswirkungen dieser EU-Verordnung sind nach erster Einschätzung gering, da das genannte Abgrenzungskriterium offenbar wenig praktikabel ist. Im Übrigen stellt sich mit der Feststellung des Abfallendes die im Einzelfall nicht leicht zu beantwortende Frage der Anwendbarkeit der REACH-Verordnung.
3. Fünfstufige Abfallhierarchie
In Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben ist in dem neuen Gesetz eine fünfstufige Abfallhierarchie verankert. Danach stehen Maßnahmen der Kreislaufwirtschaft, Abfallbeseitigung und der sonstigen Abfallbewirtschaftung grundsätzlich in der Rangfolge (1) Vermeidung, (2) Vorbereitung zur Wiederverwendung, (3) Recycling, (4) sonstige Verwertung, insbesondere energetische Verwertung und Bergversatz, (5) Beseitigung.
Andererseits ist in dem neuen Gesetz jedoch auch geregelt, dass ausgehend von dieser Rangfolge unter Beachtung der Grundpflichten der Kreislaufwirtschaft und dem Grundsatz der Hochwertigkeit der Verwertung stets derjenigen Maßnahme Vorrang eingeräumt werden soll, die den Schutz von Mensch und Umwelt vor den schädlichen Auswirkungen der Abfallvermeidung und Abfallbewirtschaftung unter Berücksichtigung des Vorsorge- und Nachhaltigkeitsprinzips am besten gewährleistet. Bei der Betrachtung der Auswirkungen sollen insbesondere zu berücksichtigen sein: (1) die zu erwartenden Emissionen, (2) das Maß der Schonung der natürlichen Ressourcen, (3) die einzusetzende oder zu gewinnende Energie sowie (4) die Anreicherung von Schadstoffen in Erzeugnissen, Abfällen zur Verwertung oder daraus gewonnenen Erzeugnissen. Darüber hinaus sollen die technische Möglichkeit, die wirtschaftliche Zumutbarkeit und die sozialen Folgen der Maßnahme zu beachten sein. Damit erweist sich die fünfstufige Abfallhierarchie als Grundsatz, von dem im Einzelfall unter Zugrundelegung äußerst komplex angelegter Kriterien abgewichen werden kann. Erwähnenswert ist ferner, dass in dem Gesetz abermals das europarechtlich umstrittene Heizwertkriterium bemüht wird, um die Zulässigkeit der energetischen Verwertung von Abfällen zu regeln, die nicht Hausmüll sind.
4. Wertstofftonne und Verwertungsquote
Der Gesetzesentwurf enthält eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Verordnung zur Schaffung einer so genannten einheitlichen Wertstoffsammlung.
Soweit es um die Einführung der Wertstofftonne geht, können in einer eigenen Verordnung Anforderungen an das Bereitstellen, Überlassen, Sammeln und Einsammeln von Abfällen durch Hol- oder Bring-Systeme, jeweils auch in einer einheitlichen Wertstofftone gemeinsam mit gleichartigen oder auf dem gleichen Weg zu verwertenden Erzeugnissen, die einer verordneten Rücknahme unterliegen, festgelegt werden. Der Begründung zu dem Gesetzesentwurf ist zu entnehmen, dass der Gesetzgeber die Einrichtung der einheitlichen Wertstoffsammlung insbesondere für Erzeugnis und Abfälle aus privaten Haushaltungen beziehungsweise deren haushaltsnahe Erfassung im Auge hat. Darüber hinaus meint der Gesetzgeber, über eine entsprechende Rechtsverordnung könne dann auch die Rechts- und Planungssicherheit für die notwendige Kooperation zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und den Rücknahme-Pflichtigen beziehungsweise Rücknahme-Systemen geschaffen werden.
Hier bleibt die weitere Entwicklung abzuwarten, da der Gesetzgeber bislang nicht geregelt hat, wer für die Wertstofftonne zuständig ist, private oder öffentliche Entsorgungsträger, und wie diese Sammlung näher ausgestaltet ist. Der Gesetzgeber will die diesbezüglichen Details in einem separaten Wertstoffgesetz regeln und dazu noch in Kürze erste Eckpunkte vorstellen. Zur Vorbereitung dieses Gesetzeswerks haben unter der Federführung des Umweltbundesamtes zuvor Planspiele unter Einbeziehung der wesentlichen Wirtschaftsbeteiligten stattgefunden, um die Fragen der Zusammensetzung, der Finanzierung und der Trägerschaft dieser einheitlichen Wertstoffsammlung näher zu beleuchten.
Die Verwertungsquoten betreffen Siedlungsabfälle, die ab dem 01.01.2020 mit einer Quote von mindestens 65 Gewichtsprozent belegt sind sowie nicht gefährliche Bau- und Abbruchabfälle, die einer Verwertungsquote von mindestens 70 Gewichtsprozent ab diesem Datum unterliegen.
5. Überlassungspflichten
Die grundsätzliche Systematik der Überlassungspflichten ist weitgehend unverändert geblieben. Hervorzuheben ist, dass die Überlassungspflicht bei Abfällen aus privaten Haushaltungen auf alle verwertbaren und nicht verwertbaren Abfälle erstreckt wird, soweit die privaten Haushaltungen „zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken auch unter Einschaltung Dritter nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen“.
Neu geregelt ist im Übrigen die Anzeigepflicht für gemeinnützige und gewerbliche Sammlungen. Bestehende derartige Sammlungen sind drei Monate nach Inkrafttreten des Gesetzes (nachträglich) anzuzeigen. Unabhängig davon, welche Regelung letztendlich Gesetz werden wird, sind Rechtsstreitigkeiten zu den in Rede stehenden Abgrenzungsfragen allein schon wegen der Vielzahl der zur Anwendung kommenden unbestimmten Rechtsbegriffe vorprogrammiert.
6. Produktverantwortung
Auch das neue Gesetz wird Regelungen über die Produktverantwortung enthalten. Diese unterscheiden sich jedoch nicht wesentlich von den bisherigen Regelungen, obwohl die Abfallrahmenrichtlinie erstmalig die Produktverantwortung in den Vordergrund stellt.
Im Übrigen enthält der Gesetzesentwurf Vorschriften, wonach die bisherigen Regelungen über die Produktverantwortung etwa in Form der Verpackungsverordnung, des Elektro- und Elektronikgerätegesetzes sowie der Altfahrzeug-Verordnung fortgelten.
7. Anzeige- und Erlaubnispflichten für Sammler, Beförderer, Händler und Makler
Den vorgesehenen Neuregelungen ist zu entnehmen, dass zukünftig Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen einer Anzeigepflicht unterliegen.
Für die abfallwirtschaftliche Praxis bedeutet die komplexe Regelung einerseits insoweit eine Verschärfung, als für Sammler und Beförderer von nicht gefährlichen Abfällen zur Verwertung (zum Beispiel von gemischten Bau- und Abbruchabfällen) eine Anzeigepflicht besteht. Andererseits führt die neue Regelung zu einer vermeintlichen Erleichterung für Sammler und Beförderer von nicht gefährlichen Abfällen zur Beseitigung, da diese keiner Transportgenehmigung mehr bedürfen, sondern einer Anzeige genügt.
Erwähnenswert erscheint noch, dass auch bestimmt werden soll, dass alle Fahrzeuge, die auf öffentlichen Straßen Abfälle transportieren, mit dem „A-Schild“ zu kennzeichnen sein sollen.
8. Entsorgungsfachbetrieb
Im Rahmen der Neufassung der Vorschriften über den Entsorgungsfachbetrieb wird nunmehr klargestellt, dass auch Händler und Makler zu dem Kreis der Zertifizierungsfähigen gehören, obwohl dies auch schon der bisherigen Praxis entspricht. Erwähnenswert erscheint jedoch eine Verordnungsermächtigung, wonach geregelt werden kann, dass die zuständigen Behörden gegenüber einem Entsorgungsfachbetrieb an Stelle der technischen Überwachungsorganisation und der Entsorger-Gemeinschaft Anordnungen treffen können. Damit wäre ein Durchgriff der Behörde auf einen Entsorgungsfachbetrieb auch dann zulässig, wenn seitens der technischen Überwachungsorganisation oder der Entsorger-Gemeinschaft kein Anlass für Maßnahmen wie zum Beispiel den Entzug des Zertifikats gesehen wird. Obwohl der Gesetzesbegründung zu entnehmen ist, dass der Durchgriff „ultima ratio“ sein soll, bleibt abzuwarten, ob zeitnah eine solche Verordnung erlassen wird und inwieweit die Behörden von dieser Möglichkeit Gebrauch machen.
9. Ergebnis und Ausblick
Die vorangegangenen Ausführungen zeigen, dass ein in weiten Teilen neu gefasstes Abfallrecht auf die Adressaten dieses Gesetzes zukommt. Dabei ist festzustellen, dass das Europarecht zwar weitgehend eins zu eins umgesetzt wird, jedoch der deutsche Gesetzgeber zahlreiche ergänzende Regelungen vorgenommen hat, die nicht europarechtlich motiviert sind. Zu erwähnen sind etwa die Neuregelungen in Zusammenhang mit der Zulässigkeit der gewerblichen Sammlung, der Wertstofftonne und dem Entsorgungsfachbetrieb.
Dr. Markus W. Pauly, Köhler & Klett Rechtsanwälte Partnerschaft Köln / Berlin / Brüssel
Noch offen ist, wie eingangs erwähnt, die genaue Ausformulierung der Bestimmungen zu gewerblichen Sammlungen (Paragraph 17).
Nach der vom Deutschen Bundestag verabschiedeten Regelung des Paragraphen 17 Absatz 3 KrWG kann einer privaten Recycling-/Entsorgungsfirma eine gewerbliche Sammlung untersagt werden, wenn dadurch a) Abfälle erfasst werden, für die es bereits ein öffentlich-rechtliches Sammelsystem gibt, b) die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder c) die Vergabe von Leistungen erschwert wird.
Eine Untersagung wäre jedoch nicht möglich, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger schlechtere Leistungen erbringt als der gewerbliche private Sammler.
Diese Qualitäts- oder Gleichwertigkeitsklausel wollen ausgerechnet die grünen Umweltminister von Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen kippen. Ihre Forderung: Private Unternehmen sollen auch dann das Nachsehen haben, wenn die Leistung des öffentlich-rechtlichen Entsorgers ökologisch schlechter oder von schlechterer Servicequalität für den Bürger ist.
Das Bundesumweltministerium: „Ohne diese Gleichwertigkeitsklausel könnten hochwertige gewerbliche Sammlungen etwa auch dann abgewehrt werden, wenn das kommunale Angebot völlig unzureichend ist!“
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