20. September 2018 | Neue Impulse für die Abfallpolitik in Europa

Umsetzung EU-Kreislaufwirtschaftspaket in Deutschland

Von Stephan Rabl, Senior Manager Political Relations ALBA Group

Nach Veröffentlichung des EU-Kreislaufwirtschaftspakets am 13. Juni 2018 im EU-Amtsblatt und seinem Inkrafttreten zum 4. Juli hat für die Mitgliedstaaten die Frist zur Umsetzung der Neuregelungen in nationales Recht begonnen. Damit bleiben Deutschland 24 Monate, um das Paket in deutsches Recht zu überführen. Es sieht Änderungen an vier Richtlinien (RL) vor – nämlich der Richtlinie über Verpackungen und Verpackungsabfälle (VerpackungsRL, 94/62/EG), der Richtlinie über Abfälle (AbfallrahmenRL, 2008/98/EG), der Richtlinie über Abfalldeponien (DeponieRL, 1999/53/EG), der Richtlinien über Altfahrzeuge (2000/19/EU), über Batterien, Akkumulatoren, Altbatterien und Altakkumulatoren (2006/66/EG) sowie der Richtlinie über Elektro- und Elektronik-Altgeräte (2012/19/EU).

Was bedeuten die neuen Recyclingquoten für Deutschland?

Im öffentlichen Fokus des Kreislaufwirtschaftspakets stehen in erster Linie die AbfallrahmenRL und die VerpackungsRL, genauer gesagt die Umsetzung der darin deutlich angehobenen Zielquoten (in Prozent) für das Recycling von Siedlungs- und Verpackungsabfällen, die in drei Schritten europaweit sichergestellt werden müssen (Art. 6 VerpackungsRL und Art. 11 AbfallrahmenRL):

Das Recyclingziel^[1] für Siedlungsabfälle von 65 Prozent ab 2035 erfüllt Deutschland mit 67 Prozent zwar formal schon heute, doch werden in die Berechnung der Recyclingquote hierzulande bisher alle Abfälle einbezogen, die zur Wiederverwertung gesammelt oder in eine Sortieranlage zur Vorsortierung geliefert werden (Input). Unabhängig davon, ob sie im Anschluss tatsächlich in einem Recyclingverfahren weiterverarbeitet werden. Das wird sich zukünftig ändern. Denn die beiden Richtlinien sehen vor, dass ausschließlich die Mengen der Quote zugerechnet werden dürfen, die tatsächlich auch recycelt werden (Output). Eurostat^[2] meldet für Deutschland und das Bezugsjahr 2016 eine stoffliche Verwertungsquote für Verpackungsabfälle von 70,7 Prozent. Deutschland steht deshalb vor einer nicht gering zu schätzenden Herausforderung, sollen die Quoten auch in Zukunft erreicht und der Titel des Recyclingweltmeisters und Musterschülers in Europa verteidigt werden.

Wie muss der Gesetzgeber reagieren?

Da nicht nur das zum 1. Januar 2019 in Kraft tretende Verpackungsgesetz (VerpackG), das in Paragraph 16 hohe Verwertungsquoten festschreibt, eine Input-basierte Berechnung vorsieht, sondern auch das Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) in Paragraph 14 eine Input-basierte Quote von 65 Prozent für Siedlungsabfälle, wird die Bundesregierung zeitnah Änderungsnovellen dieser beiden Gesetze auf den Weg bringen müssen. Ein Nadelöhr in der praktischen Umsetzung der Recyclingziele werden nicht zuletzt auch die in Deutschland hierfür noch nicht ausreichend vorhandenen Kapazitäten einer Recyclinginfrastruktur sein. Massive Investitionen in Sortier- und Verwertungsanlagen – wie sie schon durch das VerpackG und die novellierte Gewerbeabfallverordnung (GewAbfV) angestoßen wurden, müssen eine Fortsetzung finden und von der öffentlichen Hand unterstützt werden.

Im Übrigen sind in Deutschland verschiedene Maßnahmen, die die beiden Richtlinien vorsehen, „um die Ressourceneffizienz zu verbessern und die Umweltauswirkungen von Abfällen zu verringern“^[3], bereits umgesetzt. Dazu gehören zum Beispiel das Duale System, mit dem die Erweiterte Herstellerverantwortung auch auf Verpackungen Anwendung findet – laut Art. 7 VerpackungsRL einzuführen bis spätestens 1. Januar 2025 – oder auch die Einführung von Pfandsystemen für Getränkeverpackungen. Darüber hinaus ist die spätestens zum 31. Dezember 2023 vorgesehene Pflicht zur Getrenntsammlung und hochwertigen Verwertung von Bioabfällen (Art. 11 AbfallrahmenRL) in Deutschland bereits seit Anfang 2015 in Paragraph 11 KrWG gesetzlich vorgeschrieben.

Realisierung der Kreislaufwirtschaft durch wirtschaftliche Instrumente

Allerdings werden die Mitgliedstaaten explizit auch aufgefordert, weitergehende „wirtschaftliche Instrumente und andere Maßnahmen“ zu nutzen, „um Anreize für die Anwendung der Abfallhierarchie zu schaffen“ (Anhang IVa AbfallrahmenRL). Genannt werden in diesem Zusammenhang mehrere Optionen, die in den letzten Monaten in Deutschland wiederholt öffentlich diskutiert wurden. Beispielsweise eine konsequente Ausrichtung des öffentlichen Beschaffungswesens am Einsatz recycelter oder recycelbarer Produkte und Materialien. Oder die schrittweise Abschaffung von Subventionen, die nicht mit der Abfallhierarchie vereinbar sind – wie es Bündnis 90/Die Grünen mit der Abschaffung des Steuerprivilegs für Rohöl in der Kunststoffproduktion fordern.

Verursacherbezogene Gebührensysteme („Pay-as-you-throw“), bei denen Abfallerzeuger tatsächlich nur für den verursachten Abfall zahlen, haben sich in Deutschland bisher weitgehend nur im privatwirtschaftlichen Bereich der Abfallentsorgung durchgesetzt. Mit Blick auf die herausfordernden Zielvorgaben des Pakets wäre es wünschenswert, wenn derartige Gebührensysteme auch im Monopolbereich der öffentlich-rechtlichen Entsorger – den Restabfällen – Einzug halten würden.

Vorerst auf freiwilliger Basis sollen die Mitgliedstaaten die Verschwendung von Lebensmitteln über die gesamten Wertschöpfungs- und Lieferketten hinweg durch Maßnahmen, wie zum Beispiel eine steuerliche Förderung von Lebensmittelspenden, unterstützen, um das Ziel der Vereinten Nationen, derartige Abfälle bis 2030 um mindestens die Hälfte zu reduzieren, umzusetzen. Die EU-Kommission wird bis Ende 2023 die, von den Staaten mittels einer bis Ende März 2019 harmonisierten Messmethodik übermittelten Daten zur Vermeidung von Lebensmittelabfällen auswerten und auf dieser Basis die Einführung unionsweiter Reduktionsziele prüfen.

Bis zu diesem Zeitpunkt ist die EU-Kommission grundsätzlich aufgefordert, durch Rechtsakte Regelungen zu treffen, wie die Mitgliedstaaten die Daten ermitteln und überprüfen, die sie jährlich an die Kommission zu melden haben – zum Beispiel Recycling- und Verlustquoten oder auch das Gesamtaufkommen an Siedlungs- und Verpackungsabfällen.

Freilich gehört dazu auch die Nachweisführung über die Obergrenze von maximal zehn Prozent für die Deponierung von Siedlungsabfällen, die bis spätestens 2035 umgesetzt werden muss (DeponieRL, Art. 5). Dabei haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass auf Deponien keine trennungspflichtigen Abfallströme, wie Kunststoffe, Metalle, Glas, Papier/Pappe/Karton (PPK) und Bioabfälle abgelagert werden und damit einem Recycling abhandenkommen. Aufgrund des in Deutschland bereits seit 1. Juni 2005 vorgeschriebenen Deponierungsverbots unbehandelter Siedlungsabfälle werden die Vorgaben der DeponieRL hierzulande bereits vollumfänglich gewährleistet.

^[1] Recycling von Verpackungsabfällen nach Art der Verpackung
^[2] Ebd
^[3] Erwägungsgrund 4 der RL 2018/852 zur Änderung der VerpackungsRL