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30. September 2019 | DIW-Expertin Dr. Olga Chiappinelli im Interview

Öffentliche Beschaffung: Immenses Klimaschutzpotenzial

„Die öffentliche Hand sollte bei der Umsetzung nachhaltiger Konsum- und Produktionsmuster eine Vorbildfunktion übernehmen“, so das Credo von Bundesumweltministerin Svenja Schulze. Doch zwischen Anspruch und Wirklichkeit liegen Welten, hat das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) ermittelt. Dabei könnte die öffentliche Hand mit ihrer enormen Marktmacht schnelle, signifikante und umfassende Wirkungen erzielen und so zügig Leitmärkte für klimaverträg­liche Technologien und kreislauffähige Produkte schaffen, erklärt die DIW-Klimaexpertin Dr. Olga Chiappinelli im recyclingnews-Interview.

Frau Dr. Chiappinelli, vor einigen Jahren haben Sie herausgefunden, dass nur ein Bruchteil der fast 500 Milliarden Euro, die die öffentliche Hand pro Jahr für Waren und Dienstleistungen ausgibt, nach ökologischen Kriterien vergeben werden. Hat sich mittlerweile daran etwas geändert?

Olga Chiappinelli: Nicht wesentlich. Trotz des enormen Potenzials zur Reduzierung des Kohlendioxidausstoßes ist Green Public Procurement (GPP) bei der Auftragsvergabe in Deutschland nach wie vor die große Ausnahme. Wir gehen davon aus, dass derzeit weniger als fünf Prozent aller Beschaffungsverträge nachhaltig vergeben werden. In unserer neuen Studie, die Anfang Dezember erscheint, werden wir das CO2-Einsparpotenzial von GPP in Deutschland für alle Wirtschaftssektoren quantifizieren. Für den Infrastrukturbau haben wir dies bereits untersucht. Wir sind zu dem Ergebnis gekommen, dass die öffentliche Hand durch ihre Vergabepolitik für rund 55 Prozent der gesamten CO2-Emissionen im Wohnungs- und Gewerbebau sowie beim Um- und Ausbau der Verkehrsinfrastruktur verantwortlich ist. Das bedeutet im Gegenzug, dass mit einer nachhaltigen öffentlichen Beschaffung etwa die Hälfte aller CO2-Emissionen im Infrastrukturbau reduziert werden könnte.

Welches Potenzial hat die umweltfreundliche öffentliche Beschaffung für die Einführung einer umfassenden Kreislaufwirtschaft?

Olga Chiappinelli: Green Public Procurement beschreibt Beschaffungspraktiken, die die Umweltqualität von Angeboten bei der öffentlichen Auftragsvergabe berücksichtigen. Angesichts des enormen Volumens der staatlichen Einkäufe hat GPP großes Potenzial, Leitmärkte für klimaverträg­liche Technologien und kreislauffähige Produkte zu schaffen und die Nachfrage in Richtung resourcenschonendes Produktdesign, nachhaltiger Herstellungs- und Nutzungsmuster sowie Einsatz von Recyclingprodukten und -materialien zu lenken. Die Herausforderung liegt darin, bestehende europäische und nationale Vorgaben in den Kommunen zu implementieren, weil hier mit rund 80 Prozent der allergrößte Teil der Aufträge vergeben wird.

Kurze Nachfrage: Was halten Sie als Wirtschaftswissenschaftlerin von der Einführung eines speziellen Recycling-Labels, das Beschaffungsstellen hilft, recyclinggerechte Produkte und Produkte aus Recyclingmaterialien und -baustoffen leichter zu erkennen?

Olga Chiappinelli: Ich halte ein solches Label für sehr hilfreich.

Gibt es in Europa oder in Deutschland irgendwelche gesetzlichen Vorgaben, die eine nachhaltige öffentliche Beschaffung behindern oder einer Ausweitung entgegenstehen?

Olga Chiappinelli: Nein, mir sind keine bekannt. Tatsächlich ist im April 2016 eine der umfangreichsten Reformen des deutschen Vergaberechts in Kraft getreten. Damit wurden drei EU-Vergaberechtsrichtlinien aus dem Jahr 2014 umgesetzt. Das neu gestaltete deutsche Vergaberecht erlaubt GPP ausdrücklich und bietet umfassende Rechtssicherheit bei der Berücksichtigung von Umweltaspekten im Vergabeverfahren.

Deutschland hat eine nationale Strategie für die nachhaltige Beschaffung verabschiedet, das Umweltbundesamt hat Leitfäden für die Vergabepraxis veröffentlicht, eine zentrale Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung unterstützt öffentliche Auftraggeber bei der nachhaltigen Beschaffung. Warum bringen all diese Maßnahmen nicht die gewünschten Effekte?

Olga Chiappinelli: Weil es nach wie vor große Barrieren gibt. Zum einen befürchten viele öffentlichen Auftraggeber, dass durch GPP die Einkaufspreise steigen. Vor allem auf kommunaler Ebene, wo die Haushaltszwänge besonders groß sind, behindert dies die Bereitschaft zur Übernahme von GPP erheblich. Das relevante Kostenkonzept ist hier immer noch der Einkaufspreis. Dabei gibt es längst umfassendere Kostenkonzepte wie die Total Cost of Ownership (TCO), die auch die Kosten berücksichtigen, die die Behörde während der gesamten Lebensdauer des Produkts einschließlich Betrieb und Entsorgung tragen muss. Oder die Life Cycle Cost (LCC), die auch die sozialen Kosten von Umweltexternalitäten umfassen. Würden solche Konzepte verstärkt herangezogen, dann würde das bedeuten, dass ein umweltfreundliches Produkt, beispielsweise ein Recyclingprodukt, niedrigere Gesamtkosten hätte als ein herkömmliches.

Zum anderen ist nicht von der Hand zu weisen, dass GPP die Komplexität und den Zeitaufwand beim Beschaffungsprozess erhöht. Insbesondere auf lokaler Ebene, in den Regionen und Städten, aber sind die Beschaffungsteams meist sehr klein. Den Beamten fehlt es an technischer Expertise, unter anderem an Software und Datenbanken zur Bewertung von Angeboten, aber auch an juristischer Expertise, gerade was das Wettbewerbs- und Vergaberecht angeht. Der Fokus der öffentlichen Beschaffer richtet sich in erster Linie auf schnelle, effiziente Beschaffungsprozesse, die möglichst geringe Kapazitäten und Kosten binden und rechtssicher sind. Nachhaltigkeitsaspekte kommen bei diesen Erwägungen zu kurz.

Welche Maßnahmen halten Sie für notwendig, um die Weichen für mehr nachhaltige Beschaffung zu stellen? Müsste das Thema stärker als Chefsache in Bund, Ländern und Kommunen angesehen werden?

Olga Chiappinelli: Es gibt zwei zentrale Stellschrauben, an denen man ansetzen sollte, um insbesondere auf lokaler Ebene die Umsetzung von GPP zu forcieren. Erstens bedarf es eines klaren politischen Mandats sowie einer gezielten finanziellen Förderung auf nationaler und EU-Ebene, um die möglichen zusätzlichen Kosten von GPP zu decken.

Zweitens sollte die Beschaffungsqualität signifikant verbessert, in die Ausbildung der Beamten investiert und schließlich auch die Kapazität der Beschaffungsteams aufgestockt werden. Sinnvoll wären vor allem folgende Maßnahmen:

  • Trainingsprogramme für Beamte zur Professionalisierung und Heranführung an GPP
  • Die Einrichtung eines professionellen externen Beratungsservice für die technische und rechtliche Umsetzung von GPP, der von den öffentlichen Auftraggebern genutzt wird, bis ausreichende interne Kapazitäten vorhanden sind
  • Plattformen zum Austausch und zur Förderung von Best Practices auf lokaler, nationaler und internationaler Ebene
  • Gezielte Unterstützung der Zusammenarbeit und Koordination zwischen Behörden und Ländern
  • Gemeinsame öffentliche Beschaffungsinitiativen für kleinere Auftraggeber, um Ressourcen und Kapazitäten zu bündeln und entsprechend große Beschaffungsvolumina zu erreichen, die es Lieferanten ermöglicht, in klima- und ressourcenschonende Lösungen zu investieren

Auf europäischer Ebene hat GPP hohe Priorität, auch deshalb, weil es als ökonomisches Instrument des produktbezogenen Umweltschutzes aufgefasst wird. Wie ist die Umsetzung in anderen europäischen Ländern im Vergleich zu Deutschland?

Olga Chiappinelli: Einige Länder wie die Niederlande, Schweden und Großbritannien sind Vorreiter bei GPP und setzen es recht umfassend um. Die niederländische Infrastrukturbehörde Rijkswaterstaat beispielsweise verfolgt bei der Beschaffung kohlenstoffarmer Infrastrukturen einen Life Cycle Cost basierten Ansatz. Damit wurde eine geschätzte Emissionsreduktion von 24 bis 50 % im Vergleich zum Business-as-usual-Infrastrukturdesign erreicht.

Eine Frage zum Abschluss: Wie schätzen Sie insgesamt die Perspektiven des Green Public Procurements ein? Ist es eher ein kurzfristiger Hype oder ein langfristiger Trend?

Olga Chiappinelli: GPP hat großes Potenzial, da die öffentliche Hand wie gesagt eine enorme Marktmacht besitzt und zudem für relevante Anteile der CO2-Emissionen verantwortlich ist. Dieses Potenzial wurde bisher bei weitem nicht ausgeschöpft. Es fehlt nicht an Lösungen und Konzepten, es fehlt an der Umsetzung. Im Zuge der Interviews und Recherchen zu unserer aktuellen Studie haben wir aber zugleich ein wachsendes Interesse an nachhaltiger Beschaffung registriert. Vielerorten gibt es das Bewusstsein und den politischen Willen, hier künftig mehr zu tun. Deshalb schaue ich optimistisch in die Zukunft.

Liebe Frau Chiappinelli, vielen Dank für das Gespräch. (SB)

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