Abfallexporte: Welche Regeln jetzt für Altkunststoffe gelten

Von Umweltrechtsexperte Dr. Anno Oexle

Das zurückliegende Jahr 2021 hat für die grenzüberschreitende Verbringung von Kunststoffabfällen in mehrfacher Hinsicht entscheidende Neuerungen gebracht. Dr. Anno Oexle, Umweltrechts-Experte im Kölner Büro der Kanzlei okl & partner und Vorstandsmitglied der Deutschen Gesellschaft für Abfallwirtschaft e.V. (DGAW), erläutert Einzelheiten, Hintergründe und Auswirkungen auf die Praxis. Der Beitrag ist ein Update seines im vergangenen März auf recyclingnews veröffentlichten Artikels „Neue Codes für alte Kunststoffe“.

Mit Wirkung vom 1. Januar 2021 hat sich das System der abfallverbringungsrechtlichen Einstufung von Kunststoffen grundlegend verändert. In der EU-Abfallverbringungsverordnung wurden die bis dahin geltenden Kunststoffeinträge der sog. Grünen Liste aufgehoben. Diese entscheidet darüber, ob zur Verwertung ins Ausland verbrachte Abfälle der Pflicht zur Notifizierung unterliegen. An ihre Stelle sind fünf neue Einträge getreten, von denen vier ausschließlich für Verbringungen innerhalb der EU gelten. Für Verbringungen in Drittstaaten, die ohne Notifizierung erfolgen sollen, ist seither der Eintrag B3011 maßgeblich. Auch in der Gelben Liste, die notifizierungspflichtige Verbringungen betrifft, wurden neue Einträge geschaffen. Davon erfasst werden neben gefährlichen Kunststoffabfällen alle Kunststoffabfälle, die nicht unter die Grüne Liste fallen.

Abfallverbringung innerhalb der EU

Für Verbringungen innerhalb der EU entsprechen die neuen Einträge der Grünen Liste weitgehend den früheren Einträgen: Der Eintrag EU3011 erfasst – wie zuvor B3010 – sortenreine Kunststoffe, wobei EU3011 ebenso wie sein Vorgängereintrag in mehrere Spiegelstriche untergliedert ist, denen unterschiedliche Arten von Kunststoffen zugeordnet werden können. Neu ist, dass PVC als sortenreiner Abfall ohne Notifizierung zu einer ausländischen Verwertungsanlage innerhalb der EU verbracht werden kann.

Um die Verbringung von Kunststoffgemischen innerhalb der EU zu ermöglichen, wurden drei neue Einträge im Anhang IIIA geschaffen. Diese lassen jeweils Mischungen von bestimmten Kunststoffen zu, die sortenrein unter EU3011 verbracht werden dürfen. Allerdings ermöglichen diese Einträge weder einzeln noch in ihrer Gesamtheit die Verbringung beliebiger Gemische aus Kunststoffen des Eintrags EU3011. Erfasst werden vielmehr nur solche Gemische, die entweder ausschließlich aus nicht halogenierten Polymeren oder ausschließlich aus ausgehärteten Harzen und Kondensationsprodukten oder ausschließlich aus Perfluoralkoxyalkanen bestehen.

In allen anderen Fällen ist für die Verbringung innerhalb der EU eine Notifizierung erforderlich. Unerheblich für die Einstufung ist demgegenüber bei Verbringungen innerhalb der EU, wie die Kunststoffe verwertet werden sollen.

Verbringung in Drittstaaten

Um in den Eintrag B3011 eingestuft werden zu können, muss ein Kunststoffabfall dort in bestimmter Weise verwertet werden. Dabei unterscheidet auch dieser Eintrag nach sortenreinen Kunststoffen und Kunststoffgemischen: Sortenreine Kunststoffe können in den Eintrag B3011 eingestuft werden, wenn sie einer der dort genannten Kunststoffarten entsprechen und zum umweltgerechten Recycling bestimmt sind. Unter den Begriff „umweltgerechtes Recycling“ fallen nach einer Fußnote alle R3-Verfahren; zulässig ist auch eine einmalige (!) Zwischenlagerung, an die sich das R3-Verfahren anschließt; dies muss durch vertragliche oder amtliche Unterlagen nachgewiesen werden.

Noch restriktiver sind die Anforderungen, die an eine notifizierungsfreie Verbringung von Kunststoffgemischen in Drittstaaten gestellt werden: Die Zusammensetzung der dafür nach dem Eintrag B3011 in Betracht kommenden Gemische ist von vornherein eng begrenzt – enthalten sein dürfen nur PE, PP und/oder PET. Kann diese Hürde genommen werden, setzt die Einstufung weiter voraus, dass die Abfälle zum getrennten und umweltgerechten Recycling jedes Bestandteils bestimmt sind. Im Klartext: Nur wenn nach der Verbringung eine Sortierung des Gemisches in sortenreine Kunststoffarten erfolgt und diese dann einzeln recycelt werden, darf das Gemisch in die Grüne Liste eingestuft werden.

Im Ergebnis spielen bei der Einstufung von Kunststoffen zur Verwertung seit dem Jahr 2021 somit fünf Aspekte eine Rolle:

1. die Gefährlichkeit des Abfalls – gefährliche Kunststoffabfälle sind den entsprechenden Einträgen der Gelben Liste zuzuordnen,
2. die Frage, ob die Verbringung innerhalb der EU oder in einen Drittstaat erfolgt,
3. die Frage, ob es sich um einen sortenreinen Kunststoff oder ein Gemisch handelt,
4. die Frage, welche Verwertung bei Verbringungen in Drittstaaten vorgesehen ist,
5. der im Abfall vorhandene Fremdstoffanteil.

Bei Verbringungen in Drittstaaten, die nicht der OECD angehören, ist zudem zu beachten, dass über die Notifizierungspflicht nicht allein die Einstufung des fraglichen Abfalls in die Grüne oder Gelbe Liste entscheidet; auch wenn eine Zuordnung zum Eintrag B3011 möglich ist, kann – je nach betroffenem Drittstaat – in solchen Fällen ein Notifizierungsverfahren erforderlich sein.

„Nahezu frei von Verunreinigungen“

Als übergreifende Einstufungsvoraussetzung für alle neuen Kunststoffeinträge der Grünen Liste gilt, dass die Abfälle „nahezu frei von Verunreinigungen und anderen Arten von Abfällen“ sein müssen. Durch diese, in der EU-Abfallverbringungsverordnung lediglich als unbestimmte Generalklausel formulierte Anforderung, wird der in einem Kunststoffabfall der Grünen Liste zulässige Fremdstoffanteil begrenzt.

Die praktische Bedeutung dieser Regelung ist erheblich: Denn in vielen Fällen – nicht nur bei Kunststoffen – ist die Frage, wie viele Fremdstoffe in einem Abfall enthalten sind, ausschlaggebend dafür, ob er in die Grüne Liste eingestuft werden kann oder nicht; regelmäßig entscheidet der Fremdstoffanteil damit darüber, ob bei einer Verbringung nur die Anforderungen des Anhang VII-Verfahrens beachtet werden müssen oder ein zeitraubendes und teures Notifizierungsverfahren erforderlich ist. Dementsprechend wurde die Auslegung der unbestimmten Anforderung „nahezu frei von Verunreinigungen und anderen Arten von Abfällen“ von Anfang an kontrovers diskutiert.

Kompromisslösung: Neue Anlaufstellen-Leitlinie

Unmittelbar nach Inkrafttreten der Neuregelung erstellte die EU-Kommission einen Entwurf für eine neue Anlaufstellen-Leitlinie, welche für die Erfüllung dieser Anforderung einen einheitlichen Grenzwert von 2 Masseprozent vorsah. Bei den Anlaufstellen-Leitlinien handelt es sich um Vollzugshilfen zum Abfallverbringungsrecht, die von Vertretern der EU-Mitgliedstaaten einstimmig beschlossen werden. Sie sind zwar nicht rechtsverbindlich, haben aber gleichwohl erhebliche Bedeutung für die Auslegung und Anwendung der abfallverbringungsrechtlichen Vorschriften durch die mitgliedstaatlichen Behörden. Wäre der seinerzeitige Entwurf beschlossen worden, hätte dies in der Praxis wohl dazu geführt, dass Kunststoffabfälle in vielen Fällen trotz bestehender Möglichkeit zur umweltgerechten Verwertung der Gelben Liste zuzuordnen gewesen wären.

Nachdem maßgebliche Verbände der Kreislaufwirtschaft erhebliche Bedenken gegen den ursprünglichen Entwurf der Anlaufstellenleitlinie geäußert hatten, verweigerten einige Mitgliedstaaten – darunter Deutschland – ihre Zustimmung zu dem Kommissionsentwurf. Zentrale Kritikpunkte waren, dass in dem Entwurf weder die tatsächliche Leistungsfähigkeit der Recyclingtechnik im Hinblick auf den umweltgerechten Umgang mit Fremdstoffen berücksichtigt wurde noch die in der EU einheitlich geltenden hohen Umweltstandards für Verwertungsanlagen.

Es folgten monatelange Diskussionen. Erst im November 2021 konnte die neue Anlaufstellen-Leitlinie 12, welche die Auslegung der neuen Kunststoffeinträge zum Gegenstand hat, verabschiedet werden. Diese Leitlinie enthält hinsichtlich der für die Praxis zentralen Fremdstofffrage folgenden Kompromiss:

Bei Verbringungen innerhalb der EU soll ein Kunststoffabfall grundsätzlich noch „nahezu frei von Verunreinigungen und Abfällen anderer Art“ sein, wenn der Fremdstoffanteil 6 Masseprozent bezogen auf die Trockenmasse nicht überschreitet. Dies gilt unabhängig davon, ob es sich bei den Fremdstoffen um andere Arten von Kunststoff oder um sonstige Fremdstoffe handelt. Unerheblich ist zudem, ob der Abfall als sortenreiner Abfall in den Eintrag EU3011 oder als Gemisch in einen der Einträge der Nr. 4 des Anhangs IIIA eingestuft wird. Wobei bei einer Einstufung als Gemisch natürlich zu berücksichtigen ist, dass Kunststoffbestandteile, die nach dem jeweiligen Eintrag in dem Gemisch enthalten sein dürfen, keine Fremdstoffe sind.

Bei Verbringungen in Drittstaaten außerhalb der EU (Eintrag B3011) gilt demgegenüber eine einheitliche Fremdstoffgrenze von 2 Masseprozent bezogen auf die Trockenmasse.

Im Ergebnis werden damit an die Reinheit der Abfälle bei Verbringungen innerhalb der EU geringere Anforderungen gestellt als bei Verbringungen in Drittstaaten. Das ist wegen der hohen Standards des EU-Umweltrechts, die für alle Anlagen innerhalb der EU gelten, sachgerecht. Allerdings konnten sich offenbar nicht alle Mitgliedstaaten mit dieser Position anfreunden. Die Folge ist, dass die Anlaufstellen-Leitlinie 12, was angesichts ihrer fehlenden Rechtsverbindlichkeit streng genommen überflüssig ist, nationale Abweichungsbefugnisse vorsieht, die eine Verschärfung der Fremdstoffgrenze bei Verbringungen innerhalb der EU auf bis zu 2 Masseprozent zulassen. Die mit der Anlaufstellen-Leitlinie angestrebte einheitliche Auslegung und Anwendung des Unionsrechts wird durch diesen – in einer Fußnote (!) enthaltenen – Vorbehalt teilweise wieder zunichte gemacht. Allerdings dürfte im Ergebnis ein realistischer Grenzwert, der von den meisten EU-Staaten anerkannt wird, für die Praxis wertvoller sein als eine einheitliche Grenze, die kaum eingehalten werden kann.

Proaktive Dokumentation von Fremdstoffanteilen

Neben der Festlegung von Fremdstoffgrenzen enthält die Anlaufstellen-Leitlinie 12 noch weitere praxisrelevante Hinweise zur Behandlung der Fremdstoffthematik: Dies betrifft zum einen den Umgang mit Nebenbestandteilen wie Verschlüssen, Deckeln und Labeln, welche nach der Anlaufstellen-Leitlinie 12 nicht zu den Fremdstoffen gerechnet werden. Zum anderen wird in der Anlaufstellen-Leitlinie 12 hinsichtlich der Frage, wie gegebenenfalls nachzuweisen ist, dass sich der Fremdstoffanteil im Rahmen des Zulässigen bewegt, darauf hingewiesen, dass dafür auch repräsentative Beprobungen des Anlagenoutputs (z.B. bei Sortieranlagen) genügen können. Der sich anschließende Hinweis, solche schriftlichen Nachweise könnten auch bei der Lieferung mitgeführt werden, liest sich wie eine Empfehlung dies zu tun – in der Tat könnte eine proaktive Dokumentation, für die allerdings keine rechtliche Verpflichtung besteht, in der Praxis behördliche Nachfragen von vornherein entbehrlich machen.

Verbringung in Nicht-OECD-Staaten

Eine weitere Neuregelung im Bereich des Abfallverbringungsrechts, die auch Kunststoffe betrifft, ist die neue – am 10. November 2021 in Kraft getretene – Drittstaatenverordnung. Diese EU-Verordnung betrifft die Verbringung von Abfällen der Grünen Liste in Drittstaaten, die nicht der OECD angehören. Bei solchen Verbringungen entscheidet – anders als bei Verbringungen innerhalb der EU oder in andere OECD-Staaten – nämlich nicht allein die Einstufung eines zur Verwertung bestimmten Abfalls in die Grüne Liste darüber, welches Verfahren für die Verbringung gilt und ob eine solche Verbringung überhaupt zulässig ist. Vielmehr verfügt der jeweilige Drittstaat insoweit nach der EU-Abfallverbringungsverordnung über einen Gestaltungsspielraum, der es ihm ermöglicht, nach seiner Wahl Abfallverbringungen nach dem Anhang VII-Verfahren zuzulassen, eine Notifizierung zu verlangen oder die Verbringung gänzlich zu untersagen. Die Drittstaaten werden hierzu von der EU-Kommission befragt und ihre Antworten anschließend in der Drittstaatenverordnung zusammengefasst.

In der neuen Drittstaatenverordnung berücksichtigt sind auch die Antworten, welche die jeweiligen Staaten zur Verbringung von Kunststoffen unter dem Eintrag B3011 gegeben haben – alle anderen Kunststoffe fallen bei einer Ausfuhr aus der EU unter die Gelbe Liste und unterliegen deshalb einem unionsrechtlichen Ausfuhrverbot. Sollen Kunststoffabfälle in Staaten ausgeführt werden, die weder der EU noch der OECD angehören, ist daher anhand dieser Verordnung zu prüfen, ob der jeweilige Empfangsstaat die Verbringung erlaubt hat und welches Verfahren gegebenenfalls erforderlich ist. Enthält die Drittstaatenverordnung für den betroffenen Empfangsstaat keine Angabe in Bezug auf den Eintrag B3011, ist der Export nur nach Durchführung eines Notifizierungsverfahrens zulässig. Dies gilt insbesondere für China, das die Anfrage der EU-Kommission überhaupt nicht beantwortet hat.

Fazit und Ausblick

Insgesamt ist die Verbringung von Kunststoffabfällen durch die Neuregelungen im Jahr 2021 wohl schwieriger geworden. Die seither für die Einstufung maßgeblichen Einträge der Grünen Listen weisen eine wesentliche höhere Komplexität auf als die Einträge, die durch sie ersetzt wurden; zudem werden auch inhaltlich zum Teil höhere Anforderungen gestellt. Das betrifft vor allem Kunststoffe, die aus der EU ausgeführt werden sollen. In vielen Fällen können bisher „grün“ verbrachte Abfälle daher nach aktueller Rechtslage nur noch mit einem Notifizierungsverfahren verbracht werden. Nach gegenwärtigem Stand sind Erleichterungen auch im Zuge der grundlegenden Novellierung der Abfallverbringungsverordnung nicht zu erwarten, für welche die EU-Kommission ihren Entwurf im November 2021 vorgelegt hat.

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