Öffentliche Beschaffung: Bevorzugungspflicht für Rezyklate

In einem aktuellen Forschungsprojekt untersucht das Umweltbundesamt (UBA) „konkrete Maßnahmen zur Steigerung der Nachfrage nach Kunststoffrezyklaten und rezyklathaltigen Kunststoffprodukten“. Eine erhebliche Schubwirkung könnte dabei von der öffentlichen Beschaffung ausgehen, so Grit Körber-Ziegengeist, wissenschaftliche Mitarbeiterin im Fachgebiet Ökodesign, Umweltkennzeichnung, Umweltfreundliche Beschaffung beim UBA. Sinnvoll wäre auch eine Umkehr der Beweislast, so dass Beschaffer*innen künftig begründen müssten, warum keine umweltfreundliche Alternative ausgeschrieben oder beschafft wurde.

In Ihrem aktuellen Forschungsvorhaben untersuchen Sie unter anderem, welchen Beitrag die öffentliche Beschaffung bei der Nachfrage nach rezyklathaltigen Kunststoffprodukten leisten kann. Welche Erkenntnisse haben Sie bislang gewonnen?

Grit Körber-Ziegengeist: Da das Forschungsvorhaben noch nicht abgeschlossen ist, können wir noch keine abschließenden Ergebnisse präsentieren. Hauptziel des Vorhabens im Zusammenhang mit der öffentlichen Beschaffung ist die Erstellung einer Handreichung, die die öffentliche Hand bei der Beschaffung von Kunststoffprodukten aus Post Consumer-Rezyklaten (PCR) unterstützen soll. Hierzu wurden Kunststoffproduktgruppen recherchiert und anhand von verschiedenen Kriterien aus-gewählt, die sowohl beschaffungsrelevant als auch mit Rezyklatanteilen verfügbar sind. Die Untersuchung des Einkaufsverhaltens der öffentlichen Hand war nicht das zentrale Anliegen des Vorhabens. Allerdings wurden Recherchen durchgeführt zu den Fragen:

• Welche rechtlichen Regelungen auf Ebene von EU, Bund, Ländern und ausgewählten Kommunen in Deutschland enthalten Vorgaben und Empfehlungen, die grundsätzlich die Beschaffung von PCR-haltigen Kunststoffprodukten ermöglichen und sogar fördern?
• Wie werden Anforderungen an den Rezyklatgehalt im Rahmen von Ausschreibungen formuliert: Was wird gefordert? Werden Rezyklate ggf. ausgeschlossen?

Die Untersuchungen deuten darauf hin, dass das Thema Rezyklateinsatz überwiegend noch eine geringe Rolle spielt.

Wo könnte man den Hebel ansetzen, damit die öffentlichen Beschaffungsstellen mehr rezyklathaltige Kunststoffprodukte nachfragen?

Grit Körber-Ziegengeist: Mit einem Einkaufsvolumen von rund 500 Milliarden Euro jährlich in Deutschland besitzt die öffentliche Hand eine enorme Marktmacht. Diese sollte sie nutzen und gezielt umweltfreundliche, klima- und ressourcenschonende Produkte und Dienstleistungen nachfragen. Dadurch können große Umweltentlastungspotenziale erzielt und die Markteinführung ökologischer Produktinnovationen vorangebracht werden.

Mit der Novellierung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) und hier speziell des Paragraphen 45 wurden 2020 neue verpflichtende Anforderungen erlassen, die dem Ziel der Ressourcenschonung dienen sollen. Bisher mussten Beschaffungsstellen des Bundes lediglich prüfen, ob und in welchem Umfang umweltfreundliche Beschaffungsvarianten eingesetzt werden können. Diese Prüfpflicht wurde nun zu einer Bevorzugungspflicht weiterentwickelt. Das bedeutet, dass Beschaffungsstellen nun grundsätzlich verpflichtet sind, die umweltfreundlichste Variante zum Auftragsgegenstand zu machen. Konkret sollen Beschaffungsstellen Erzeugnissen den Vorzug geben, die

1. in rohstoffschonenden, energiesparenden, wassersparenden, schadstoffarmen oder abfallarmen Produktionsverfahren hergestellt worden sind,
2. durch Vorbereitung zur Wiederverwendung oder durch Recycling von Abfällen, insbesondere unter Einsatz von Rezyklaten, oder aus nachwachsenden Rohstoffen hergestellt worden sind,
3. sich durch Langlebigkeit, Reparaturfreundlichkeit, Wiederverwendbarkeit und Recyclingfähigkeit auszeichnen oder
4. im Vergleich zu anderen Erzeugnissen zu weniger oder schadstoffärmeren Abfällen führen oder sich besser zur umweltverträglichen Abfallbewirtschaftung eignen. 

Der Einsatz von Rezyklaten wird hier als ein mögliches Kriterium genannt. Diese Pflicht gilt zwar nur für Bundesbehörden. Bundesländer und Kommunen können aber ebenfalls Vorgaben zur Nachhaltigkeit in der Beschaffung machen und somit auch zu Aspekten der Ressourcenschonung wie dem Rezyklateinsatz. Einen Überblick zu den konkreten Regelungen kann die UBA-Publikation „Regelungen der Bundesländer auf dem Gebiet der umweltfreundlichen Beschaffung“ geben.

Neben politischen und gesetzlichen Rahmenbedingungen bedarf es für die praktische Umsetzung einer fachlichen Qualifizierung der mit der Beschaffung betrauten Personen. In Deutschland gibt es ca. 30.000 Beschaffungsstellen. Dabei kann es sich um zentrale Beschaffungsstellen des Bundes oder der Länder handeln, aber auch um kleine kommunale Verwaltungen oder sogar Einrichtungen wie Schulen und Kitas. Große oder zentrale Beschaffungsstellen verfügen eher über die notwendigen personellen und fachlichen Kapazitäten, um rechtssicher und umweltfreundlich auszuschreiben. Der Großteil der Beschaffungen erfolgt jedoch auf Ebene der Kommunen (58 Prozent) und Länder (30 Prozent), und häufig sind die Beschaffungsverantwortlichen keine Expert*innen für Nachhaltigkeit. An dieser Stelle können gezielte Schulungsangebote zur umweltfreundlichen Beschaffung oder Arbeitshilfen Unterstützung und Hilfe bieten. Das Umweltbundesamt stellt Beschaffungsstellen auf www.beschaffung-info.de ein breites Spektrum an Arbeitshilfen zur Verfügung wie Rechtsgutachten, produktgruppenspezifische Ausschreibungsempfehlungen, Tools zur Berechnung der Lebenszykluskosten, Schulungsskripte oder Praxisbeispiele. Die neuen Anforderungen aus dem Kreislaufwirtschaftsgesetz sollen nun nach und nach in diesen Arbeitshilfen abgebildet werden und so den Beschaffungsstellen bei der praktischen Umsetzung helfen. Und auch der Einsatz von Rezyklaten in der Beschaffung wird in diesem Zusammenhang adressiert werden. Die Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung (KNB) bietet neben einer großen Sammlung an Arbeitshilfen kostenlose, maßgeschneiderte Schulungen zur nachhaltigen Beschaffung an. 

Die Beschaffungsstellen benötigen klare Auswahlkriterien, wie nachhaltiger zu beschaffen ist. Wäre in diesem Kontext nicht eine Umkehr der Beweislast sinnvoll? Dann müssten Beschaffer nachvollziehbar begründen, warum sie nach wie vor aus Primärrohstoffen hergestellte Güter gegenüber solchen aus Rezyklaten bevorzugen?

Grit Körber-Ziegengeist: Aus unserer Sicht wäre dies wünschenswert. Und das KrWG macht Bundesbehörden durch die neue Bevorzugungspflicht in dieser Hinsicht auch Vorgaben. Bereits bei der Auswahl des Auftragsgegenstands muss eine umweltfreundliche Alternative gewählt werden. Im Vergabevermerk müsste begründet werden, warum keine umweltfreundliche Alternative ausgeschrieben und beschafft wurde. Der Markterkundung kommt hier eine besondere Rolle zu. Stellt die Beschaffungsstelle fest, dass für den gewünschten Beschaffungsgegenstand keine Alternative aus Rezyklaten auf dem Markt verfügbar ist, so kann dies entsprechend begründet werden. Die Verfügbarkeiten in den verschiedenen Produktkategorien unterscheiden sich jedoch zum Teil erheblich. Somit kann keine allgemeine Aussage zur Sinnhaftigkeit einer „Rezyklat-Pflicht“ getroffen werden.

Wenn wir über die Beschaffung von Papier sprechen, so kann es keinen Zweifel darüber geben, dass dieses gänzlich aus Recyclingmaterialien hergestellt und am Markt in ausreichender Menge und Qualität angeboten werden kann. Betrachten wir hingegen die Produktgruppen, die im oben genannten Vorhaben untersucht wurden, wie z. B. Stühle aus Kunststoffen, dann wird klar, dass Angebot und Nachfrage oftmals noch weit auseinander liegen. An dieser Stelle ist aber auch wieder die öffentliche Hand gefragt, ihr großes Nachfragepotenzial zu nutzen. Nur wenn eine entsprechende Nachfrage am Markt existiert, stellen sich auch die bietenden Unternehmen auf Anforderungen wie einen höheren Rezyklateinsatz ein und entwickeln entsprechende Produkte. Die Unternehmen sollten ihrerseits jedoch Informationen über Rezyklatgehalte in ihren Produkten zur Verfügung stellen und die Nachverfolgbarkeit des Rezyklateinsatzes transparent machen. Auch die ambitioniertesten Beschaffungsstellen können rezyklathaltigen Produkten nicht den Vorzug geben, wenn verlässliche Informationen zu den genauen Rezyklatgehalten fehlen. Wir hoffen daher, dass es in Zukunft möglich sein wird, die Herkunft und den Anteil an Rezyklaten in Produkten mit Hilfe von Kennzeichnungen wie Labels oder Gütezeichen transparent zu machen und nachweisen zu können.

Eine andere Art von Bevorzugungspflicht hat das Land Berlin in der Berliner Verwaltungsvorschrift Beschaffung und Umwelt (VwVBU) erlassen. Hier existiert ein sogenanntes Umgehungsverbot, das es Beschaffenden untersagt, bei der Beschaffung bestimmter Produktgruppen die festgelegten Umweltanforderungen zu umgehen. Beispielsweise dürfen nur Recyclingpapiere sowie Kugelschreiber aus Recyclingkunststoff eingekauft werden. Auf diese Art und Weise könnten Behörden nach und nach Vorgaben für immer mehr Produktgruppen formulieren und den Einsatz von Primärrohstoffen regeln und reduzieren.

Liebe Frau Körber-Ziegengeist, vielen Dank für das Gespräch. (Silvia Brauner)

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(Foto: Tierney – stock.adobe.com)

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