Keine fossile Verbrennung ohne CO2-Preis – wie wirkt das BEHG?
Von Martin Schröder, Direktor Politische Beziehungen der ALBA Group
Seit dem 1. Januar 2021 gelten die Vorgaben des neuen Brennstoffemissionshandelsgesetzes (BEHG). Das bedeutet, dass zusätzlich zum europäischen Emissionshandel (EU ETS) ein nationales Emissionshandelssystem in Deutschland errichtet wurde. Ziel des Gesetzes ist es, alle CO2-Emissionen aus Verbrennungsprozessen, die bisher nicht dem EU ETS unterliegen, zu bepreisen. Es ist richtig, dass der Kampf gegen den Klimawandel umfassend und konsequent geführt wird. Alle Wirtschaftsbereiche müssen dazu beitragen – auch die Abfallwirtschaft.
Was sieht das BEHG vor?
Das BEHG nimmt alle Branchen und Sektoren bei der gesamtgesellschaftlichen Aufgabe Klimaschutz in die Pflicht und soll dazu beitragen, die Klimaschutzziele auf europäischer wie nationaler Ebene zu erreichen. Das heißt, dass nicht mehr nur die Sektoren Energie und Industrie über den EU ETS der CO2-Bepreisung unterliegen, sondern auch alle weiteren Bereiche (also Verkehr, Gebäude und Abfall). Normadressaten sind – anders als beim EU ETS, das die Anlagen verpflichtet – die Inverkehrbringer von Brennstoffen. Kernverpflichtung ist der Kauf von Emissionszertifikaten bei der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt), die beim Umweltbundesamt angesiedelt ist. In der Einführungsphase werden die Zertifikate zu einem Festpreis veräußert, beginnend mit 25 Euro pro Emissionszertifikat pro Tonne CO2 für das Jahr 2021 bis 55 Euro pro Emissionszertifikat für das Jahr 2025. Im Jahr 2026 liegt der Korridor bei 55 bis 65 Euro. Danach werden die Zertifikate frei versteigert. Aus Sicht des Bundesumweltministeriums ist klar, dass ab 2023 auch der Abfallbereich seinen Beitrag zum Klimaschutz leisten muss mit einem CO2-Zertifkatepreis von 35 Euro pro Tonne. Denn es sei systematisch richtig und logisch konsequent, alle schädlichen Treibhausgase ohne Ausnahme zu erfassen.
Eine CO2-Bepreisung fördert die Kreislaufwirtschaft
Derzeit ist lediglich die Klärschlammverbrennung explizit vom nationalen Emissionshandel ausgenommen, weil hier erwiesenermaßen keine Materialien verloren gehen, die noch nutzbar wären. Das ist beim Hausmüll anders: Durch die CO2-Bepreisung im BEHG und die damit verbundene Verteuerung der Abfallverbrennung ist eine echte ökologische Lenkungswirkung zu erwarten. Höhere Verbrennungspreise verstärken die Bemühungen, mehr Stoffe für das Recycling getrennt zu halten oder aus einem Gemisch auszusortieren. Auf diese Weise werden auch die bislang einer thermischen Behandlung zugeführten Mengen reduziert, also Abfälle aktiv vermieden. Außerdem hilft es bei der Erfüllung der Getrennthaltungsvorgaben, die in der Bioabfallverordnung und der Gewerbeabfallverordnung aufgeführt sind. Erst kürzlich ist eine Studie des UBA zu dem Ergebnis gekommen, dass immer noch zwei Drittel der Restmüllmenge aus Bioabfällen und anderen Wertstoffen besteht. Diese Wertstoffe gehen derzeit noch in die Abfallverbrennung und sind damit unwiederbringlich verloren. Vorrangiges Ziel muss die Schaffung einer gut funktionierenden Kreislaufwirtschaft sein, in der kaum noch Restmüll anfällt und in der Rohstoffe möglichst oft wiederverwendet werden.
Eine CO2-Bepreisung bekämpft den Klimawandel
Die CO2-Bepreisung von Siedlungsabfällen ist zudem ein wichtiges Instrument zur Vermeidung von Treibhausgasemissionen in Deutschland. Für den Klimaschutz ist es letztlich unerheblich, wo die Emissionen entstehen. Viel wichtiger ist es, dass die Emissionen wirksam vermieden werden. Klar ist: In der Abfallverbrennung entstehen unweigerlich CO2-Emissionen – wie bei jedem Verbrennungsprozess. Derzeit ist es so, dass einige Abfälle bereits bepreist sind, weil sie als Brennstoffe in Anlagen geliefert werden, die dem EU ETS unterliegen. Andere Abfälle, wie etwa Hausmüll, haben bislang kein CO2-Preisschild. Das ist nicht nur wettbewerbspolitisch zweifelhaft, sondern passt auch nicht in die Zeit.
Nach dem Beschluss des Europäischen Rats Mitte Dezember 2020, mindestens 55 Prozent Treibhausgasemissionen bis 2030 einzusparen, müssen die bisherigen Klimaschutzanstrengungen in der EU verfünffacht werden. Vor diesem Hintergrund verbieten sich Ausnahmeregelungen für Siedlungsabfälle. Durch die EU-Klimaschutzverordnung hat sich Deutschland ohnehin dazu verpflichtet, seine Emissionen außerhalb des EU ETS bis 2030 um 38 Prozent gegenüber 2005 zu senken. Um diese Lücke schließen zu können, werden die über 9 Millionen Tonnen Treibhausgasemissionen aus der Verbrennung von Hausmüll gebraucht. Denn für den Fall, dass das Schließen der Lücke nicht gelingt, muss Deutschland Strafzahlungen an Brüssel leisten.
Ausblick
Doch wie sinnvoll ist ein Nebeneinander von europäischem und nationalem Emissionshandel mit jeweils unterschiedlichen Ansetzpunkten wirklich? Und wie lässt sich ein effizientes Zertifikatesystem insbesondere im Abfallbereich aufsetzen, ohne dass der administrative Aufwand zu hoch wird?
Angesichts der Komplexität der Entsorgungsbranche ist unklar, wer tatsächlich Inverkehrbringer von Brennstoffen ist. Zum Bereich der Kreislaufwirtschaft zählen Millionen Abfallerzeuger (letztlich jeder Produzent, Betrieb oder Haushalt), mehrere tausend Unternehmen, die sammeln und sortieren, und weit über tausend Unternehmen, die Abfälle aufbereiten. Es gibt aber bei der thermischen Verwertung kaum mehr als hundert Anlagen, die Abfall verbrennen und bisher nicht dem EU ETS unterliegen.
Um ein effizientes Zertifikatesystem im Abfallbereich aufzusetzen und den administrativen Aufwand im Rahmen zu halten, ist es daher ratsam, möglichst weit hinten in der Wertschöpfungskette anzusetzen, also bei den wenigen Anlagen. Das ist schon daher logisch, weil dort auch die Emissionen entstehen. Das würde einerseits dazu führen, dass Doppelbelastungen durch EU ETS und BEHG einfacher vermieden werden können, weil beide Systeme den gleichen Ansetzpunkt haben. Andererseits wäre dann gewährleistet, dass eine spätere Verschränkung mit dem europäischen Emissionshandel in der Zukunft überhaupt unbürokratisch möglich ist.
Die EU-Kommission hat bereits angekündigt, dass sie Vorschläge vorlegen will zur Ausweitung des EU ETS auf zusätzliche Wirtschaftsbereiche. Die Bundesregierung wird hier ihre Erfahrungen einbringen können und müssen, denn in keinem anderen EU-Mitgliedstaat als Deutschland gibt es derzeit ein zusätzliches nationales Emissionshandelssystem. Und wenn tatsächlich Fortschritte für die Kreislaufwirtschaft und dadurch auch für den Klimaschutz erreicht werden sollen, muss die Bundesregierung konsequent an dem Grundsatz festhalten, alle CO2-Emissionen aus Verbrennungsprozessen, die bisher nicht dem EU ETS unterliegen, zu bepreisen – unabhängig vom Ort des Entstehens. Und alle Wirtschaftsbereiche müssen dazu beitragen – die Unternehmen im Abfallbereich stellen hier keine Ausnahme dar.
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